II SA/Lu 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", zezwolenia na budowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Stan tej sprawy wskazywał, że: - wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę budynku usługowego; - J. M. złożył pismo z dnia [...] października 2017 r. informując, że projektowany budynek o długości około 21 m przy granicy działki utrudni zagospodarowanie działki nr [...], [...] i [...] oraz w istotny sposób wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości; - Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spornego budynku usługowego; - w toku kontroli instancyjnej Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (Wojewoda wskazał między innymi na wadliwe uzasadnienie decyzji Starosty); - Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o analizę zacieniania sąsiedniej działki i budynku mieszkalnego (zaprojektowanego na działkach nr [...], [...], [...]), usytuowanego w odległości 4,20 m od granicy działki nr [...] (działka inwestora) w terminie do [...] lutego 2018 r.; - G. S. przedłożył dokumentację projektową uzupełnioną o analizę zacieniania budynku mieszkalnego zaprojektowanego na sąsiedniej działce ; - po dokonaniu dodatkowych sprawdzeń wymaganych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku (w uzasadnieniu organ wyjaśnił, że projektowana inwestycja spełnia wymogi planu zagospodarowania przestrzennego, § 8 pkt 7 ww. planu dopuszcza realizację budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, inwestor spełnił wymogi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, że dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu, projekt pozytywnie zaopiniowano w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz spraw sanitarno-higienicznych); - J. M. zakwestionował to rozstrzygnięcie; - Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji argumentując między innymi, że stosownie do art. 35 ust 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. J. M. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarżący stwierdził, że naruszono: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącego, poprzez uznanie, że materiał dowodowy został w całości zebrany oraz oceniony w sposób prawidłowy w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy materiał ten wykazuje istotne braki (brak alternatywnego wskazania możliwości usytuowania budynku usługowego), poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji, a także nie odniesienie się do wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy przy ponownym jej rozpoznawaniu; - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie zezwolenia inwestorowi, bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zezwalając na usytuowanie obiektu w granicy działek budowlanych, pomimo że była inna możliwość usytuowania spornego obiektu; - § 12, § 60 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie okoliczności dotyczących wpływu budynku na projektowaną zabudowę sąsiedniej działki, utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, niezachowanie odległości pomiędzy projektowanymi budynkami oraz znaczne zacienienie; - art. 32 Konstytucji i art. 144 k.c. poprzez nie uwzględnienie konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron oraz okoliczności, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami natury prawnej i brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów i wniosków skargi. Postępowanie wywołane wnioskiem inwestora, posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] mającej dostęp do drogi publicznej, przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie o wydanie stosownego zezwolenia na budowę przeprowadzono zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaś podstawę faktyczną i prawną pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy decyzji logicznie uzasadniono – stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji – w myśl tego ostatniego przepisu - powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z akt sprawy wynikało, że inwestor zaplanował budowę budynku usługowego na niezabudowanej działce o powierzchni 358,77 m2, o szerokości wynoszącej od 10,29 do 10,17 m z dostępem do drogi publicznej. Zatwierdzenie spornego projektu technicznego tego budynku (dwukondygnacyjnego o zwartej bryle i wysokości 7,53 m, niepodpiwniczonego, zlokalizowanego przy granicy działki) oraz udzielenie zezwolenia na budowę projektu było czynnością niewadliwą. Inwestor spełniał bowiem wymagania przewidziane przepisami prawa, w tym z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Planowana powierzchnia zabudowy wynosząca 128,10 m2 (35,7% powierzchni działki), wskaźnik intensywności zabudowy (0,72), powierzchnia biologicznie czynna wynosząca 182 m2 (50,7%), przy dojściach i dojazdach zajmujących 48,67 m2 (13,6%) zgodna jest ze szczegółowymi unormowaniami zawartymi w § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie plan przewiduje, że należy zachować nie mniej niż 40 % powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni zabudowy nie może przekraczać 36 % powierzchni działki budowlanej. Maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – według planu – wynosi 1,0. Ponadto z planu miejscowego wynika, że wysokość trzykondygnacyjnej zabudowy nie może przekroczyć 15 m. Obowiązujący plan miejscowy w § 8 pkt 7 określa, że dopuszcza się możliwość budowy budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub przy granicy działki pod warunkiem zachowania wymogów wynikających z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz Prawa budowlanego. Projekt techniczny budynku pozytywnie zaopiniowano w zakresie ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Budowa spornego budynku przy granicy działki nie narusza szczegółowych wymagań przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...], przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę usługową. W tych okolicznościach zamierzona budowa budynku usługowego (bez otworów okiennych i drzwiowych, o czym świadczy dokumentacja techniczna) w granicy działki, była zgodna ze wskazanymi wyżej szczegółowymi unormowaniami. Wojewoda prawidłowo zatem argumentował, że stosownie do art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku czynności podjętych w celu dokonania dodatkowych sprawdzeń wykluczono, na podstawie analizy przesłaniania – stosownie do § 13 i § 57 cyt. rozporządzenia, możliwość negatywnego oddziaływania budynku usługowego na projektowany budynek mieszkalny skarżącego. Dowodzi tego opinia (pkt 10 dokumentu w postaci projektu zagospodarowania terenu "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu" k. 29 akt adm.) oraz jej dokładne rozwinięcie "cześć opisowa analizy zacienienia budynku mieszkalnego " (k. 29 akt adm.). Przedmiotowa analiza została przedłożona zgodnie z obowiązkiem nałożonym na inwestora przez Starostę [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w wydanym przez tenże organ postanowieniu (k. 13 akt adm.). Odnosząc się do zarzutów skargi, że pominięto słuszny interes skarżącego, że nie zbadano stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, at. 77 i art. 80 k.p.a. należy wskazać że organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył wniosek inwestora o udzielenia pozwolenia na budowę, w tym przedłożony plan zagospodarowania działki nr [...]. Prawidłowo też wyjaśnił, że planowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Nie jest zasadny zarzut, że organ naruszył art. 32 Konstytucji RP i art. 144 Kodeksu cywilnego i nie uwzględnił konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron oraz pominął, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi w tym zakresie skarżący podnosi ogólnie, że organ nie zbadał wystarczająco kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, że subiektywnie ocenił dopuszczalność lokalizacji inwestycji przyjmując, bez uzupełnienia materiału dowodowego o alternatywną możliwość usytuowania budynku usługowego, w sytuacji, kiedy organowi znane były plany inwestycyjne właścicieli obu nieruchomości oraz że organ nie rozważył sprawy, jaki wpływ zagospodarowanie obu działek wpływa na siebie nawzajem. Powyższa argumentacja nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Każda sprawa wydania pozwolenia na budowę jest rozpoznawana jako indywidualna sprawa. Organ nie może w jednym postępowaniu administracyjnym rozpoznawać dwóch wniosków złożonych przez inwestorów i określać ich uprawnień (często ze sobą sprzecznych) wynikających z ustawy Prawo budowlane. Wymaga wyjaśnienia, że wniosek inwestora (G. S.) o udzielenie zezwolenia został złożony we wrześniu 2017 r. Swój wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego skarżący złożył w styczniu 2018 r. Wniosek skarżącego został zmodyfikowany w marcu 2018 r. i decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. zatwierdzono aneks do projektu budowalnego i zmieniono pierwotną decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Zmiana dotyczyła posadowienia budynku i wielkości tarasu (k.34 akt sąd.). Niezasadny jest zarzut o naruszeniu § 60 rozporządzenia z 2002 r. bez dokładnego sprecyzowania, w jaki sposób organ postąpił niezgodnie ze wskazanym uregulowaniem. Powyższy przepis dotyczący minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń określa w ust. 1, że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7:00-17:00. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust.3). Nieusprawiedliwiony jest zarzut, że naruszono wymagania odnoszące się do zachowania minimalnych odległości między budynkami (spornym budynkiem usługowym i projektowanym budynkiem mieszkalnym skarżącego). Lokalizacja budynku usługowego przy granicy była-dopuszczalna i nie oznacza, że organ naruszył obowiązujące przepisy, w sytuacji, kiedy skarżący - jak wyjaśnił - uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku z otworami okiennymi na swojej działce w odległości 4 m od granicy (str. 4 skargi). Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Przytoczony przepis oznacza, że bezpodstawny jest ogólnie sformułowany zarzut, że naruszono wymagania odnoszące się do zachowania minimalnych odległości między budynkami. Obowiązująca w ustawie Prawo budowlane zasada wolności budowlanej (art. 4 ustawy) wskazuje, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zaskarżoną decyzję wydano bez naruszenia art. 5.ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie obiektu na działce budowlanej. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że naruszono przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, wprowadzający obowiązek zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Powyższe wymagania zostały spełnione. Realia rozpoznawanej sprawy nie pozwalały na przyjęcie, że organ udzielił zezwolenia inwestorowi, który korzystając z prawa do dysponowania nieruchomością podjął działania, które wbrew dyspozycji art. 144 Kodeksu cywilnego, zakłócają korzystanie z sąsiednich dzialek ponad przeciętną miarę, określoną społecznym i gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i stosunków miejscowych. Przeznaczenie terenu i działki nr [...] w świetle obowiązującego planu miejscowego przemawia za stanowiskiem, że dopuszczalna jest budowa budynków, w których mogą być świadczone różnego rodzaje usług. Powyższe rozstrzyga o możliwości udzielenia spornego zezwolenia i prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. W nawiązaniu do zarzutów i wniosków skargi należy dodatkowo wyjaśnić, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powołany przepis w ust. 2 wprowadza ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. O zamiarze budowy budynku usługowego w granicy działki skarżący wiedział już od dnia [...] września 2017 r. Tego dnia skarżącemu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej wnioskiem inwestora (k. 7 i 8 akt adm.). Zatem skarżący miał dużo czasu na podjęcie decyzji inwestycyjnej odnośnie sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości należącej do inwestora (sąsiada).. Nowa lokalizacja budynku mieszkalnego (o czym organ orzekł we wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. zmieniającą wcześniejsze rozstrzygnięcie) wynikała z wyraźnej woli skarżącego, który uznał, że jego budynek powinien być posadowiony bliżej granicy. W tych okolicznościach skarżący nie może skutecznie zarzucać, że organ naruszył wyrażoną w art.. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jak wynika z akt sprawy działka inwestora jest wąska i jej szerokość wynosi niewiele ponad 10 m. W tych okolicznościach niecelowym byłoby zobowiązanie inwestora do przedłożenia alternatywnego projektu zagospodarowania działki i posadowienia budynku usługowego w innymi miejscu niż przy granicy działki. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe regulują przepisy § 271 i następne rozporządzenia z 2002 r. Wspomniane unormowanie w ust. 1 przewiduje, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, nie może być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli zamieszczonej w tym przepisie. Odległość zewnętrznej ściany budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki unormowano w § 272 cyt. rozporządzenia. Przepisy te dotyczą elementów konstrukcyjnych budynków, które nie posiadają ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Z akt sprawy nie wynika, aby budynek usługowy inwestora i budynek mieszkalny skarżącego miały być wykonane z materiałów łatwopalnych. Wspomniane przepisy § 271 i § 272 dotyczą obiektów budowlanych, które nie mają ścian odpornych na działanie ognia. Z projektu technicznego budynku usługowego wynika, że przedmiotowy budynek zaprojektowano w konstrukcji tradycyjnej murowo-żelbetowej, ze ścianami z bloczków betonowych oraz gazobetonowych (k. 33 akt adm.). W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut, że organ z naruszeniem zasad określonych w tych przepisach udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Niezbędne jest także postępowanie sprawdzające, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie zostało ono należycie przeprowadzone, co wyżej wykazano. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.