I OSK 616/19

Dnia 15 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1619/18 w sprawie ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1619/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. R. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ustalającą - na rzecz skarżących - odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, na skutek założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji [...] oraz zobowiązującą [...] S.A. z siedzibą w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. i J.R. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji, w związku z czym oddalił skargę, mimo naruszenia przez organ administracji: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. co spowodowało brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji pominięcie faktu, że dla działek nr [...] położonych w Miejscowości [...] Gmina [...], Wójt Gminy [...] wydał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] co ma istotny wpływ na ustalenie wysokości należnego skarżącemu odszkodowania, biorąc pod uwagę także rzeczywiste przeznaczenie zajętych pod linie energetyczne działek i w konsekwencji jego rażące zaniżenie, 2) prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) w związku z art. 130 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z par. 43 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz oparcie decyzji organu na wadliwym operacie określenia wartości szkód powstałych na działkach ozn. nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...], w wyniku realizacji linii elektroenergetycznej 400 kV [...], co w konsekwencji pozbawiło skarżących przysługującego skarżącym prawa do słusznego odszkodowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wnosili też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione. Skarga kasacyjna została wniesiona na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji, w związku z czym oddalił skargę, mimo naruszenia przez organ administracji: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ponieważ zaś zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła odszkodowania należnego właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z niej na skutek założenia i przeprowadzenia nad w/w nieruchomością napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji [...]. Podstawą przy tym wysokości przyznanego A. i J. R. odszkodowania ([...]) był operat szacunkowy, sporządzony w dniu 21 kwietnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L.S., działającego na zlecenie organu. Z przyjętych zaś w tym operacie założeń wynikało, iż inwestycja, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu elektroenergetycznej linii 400 kV [...], została wybudowana zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] (Dz. U. Woj. [...] poz. 263 z dnia 13 stycznia 2014 r.). Wyceniane działki znajdowały się na terenach oznaczonych symbolem E1, którego przeznaczeniem podstawowym była lokalizacja elektroenergetycznej linii 400 kV [...], a przeznaczeniem dodatkowym - tereny rolne o ograniczonym zagospodarowaniu. Istotne przy tym było, że prace, które zostały przeprowadzone na przedmiotowych działkach, nie ingerowały w strukturę terenu ani w obiekty umiejscowione na nieruchomości czy pozostałe części składowe gruntu. Przewody zostały bowiem podwieszone przy użyciu bezzałogowego, zdalnie sterowanego statku powietrznego. W związku z tym skoro nie powstały w tym przypadku szkody, wynikłe bezpośrednio z prowadzonych robót budowlanych linii energetycznej, na wartość przyznanego skarżącym odszkodowania składała się kwota, będąca odzwierciedleniem obniżenia wartości nieruchomości, spowodowanego wprowadzeniem urządzenia do planu miejscowego. Podkreślić też trzeba, że dla rozpatrywanego przypadku biegły nie stwierdził zmian sposobu korzystania z całej nieruchomości na skutek lokalizacji w/w urządzenia ponieważ ograniczenie sposobu korzystania zaistniało tylko w określonym pasie technologicznym. Z tej przyczyny wielkość zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił jako różnicę wartości rynkowej działek gruntu nieobciążonych urządzeniem przesyłowym z możliwością zabudowy podobnej a szacowaną wartością rynkową działki gruntu obciążonej urządzeniem przesyłowym z możliwością ograniczonego użytkowania wyłącznie rolniczego w pasie technologicznym. W rezultacie uznał, iż zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości stanowiło – jak wyżej wspomniano - kwotę [...] zł i taka kwota została skarżącym w postępowaniu administracyjnym przyznana, co Sąd Wojewódzki uznał za działanie w pełni legalne. Skarżący nie zgadzali się z tym stanowiskiem, twierdząc, że przyznane im odszkodowanie nie było "słuszne" – w rozumieniu przepisów konstytucyjnych. Akcentowali bowiem, iż operat szacunkowy a następnie wydane na jego podstawie decyzje nie uwzględniały faktu, że dla działek nr [...], nr [...] położonych w Miejscowości [...] Gmina [...], Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] października 2014 r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, a wybudowanie linii wysokiego napięcia spowodowało, że plany inwestycyjne skarżących zostały w "ogromnym" stopniu zahamowane a ponadto twierdzili, że ponieważ skarżący prowadzi działalność w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej to posadowienie na jego działkach linii elektroenergetycznej w znaczny sposób tę działalność ograniczyło. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z przepisu tego zatem wynika, że odszkodowanie przyznawane na tej podstawie prawnej obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Odszkodowanie to jednak nie obejmuje skutków realizacji, ujętej w planie miejscowym, inwestycji przesyłowej, która została wybudowana w obrębie pasa technologicznego. Dodać przy tym trzeba, że – jak wyjaśnił to biegły w piśmie z dnia 11 września 2017 r. - przebieg linii WN 400 kV nie degradował całych działek należących do stron i nie wyłączał ich z możliwości użytkowania w sposób dotychczasowy. W pozostałej części zatem (poza pasem technologicznym) właściciele nieruchomości mogli bez ograniczeń realizować na niej nowe inwestycje w oparciu o nowe decyzje. Podkreślić też w tym miejscu wypada, że skoro przedmiotowa inwestycja przesyłowa była przewidziana na terenie należącym do skarżących już na początku grudnia 2013 r., to ubiegając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana prawie rok później bo w dniu 10 października 2014 r. skarżący winni w planach swoich uwzględnić wpływ owej inwestycji na ich plany inwestycyjne. Plan miejscowy jest bowiem prawem powszechnie obowiązującym na danym terenie, którego dotyczy a w związku z tym stanowi o dopuszczalności zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w określony sposób. Wyjaśnić też trzeba, że zagadnienie związane z zakresem przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość lub z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości było wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tego rodzaju sprawach, Sąd tradycyjnie i jednolicie, powołując się na regulacje zawarte w art. 128 u.g.n., podkreślał, iż odszkodowanie, uregulowane w tym artykule, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia czy ograniczenia w sposobie z niej korzystania. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego czy ograniczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również i inne aspekty (np. utracone korzyści). Jednocześnie jednak Sąd zwracał uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" a nie pojęciem "pełnego odszkodowania" oraz nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez owo "słuszne odszkodowanie". Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zatem uznać, że skoro przyznane skarżącym odszkodowanie uwzględniało w pełni treść art. 128 ust. 4 u.g.n. to nie można było, powołując się na przepisy konstytucyjne twierdzić, że odszkodowanie to nie było słuszne. Wskazywane zaś przez skarżących fakty, które - ich zdaniem - świadczyły o tym, że na skutek zrealizowania inwestycji objętej planem miejscowym, ponieśli oni różnego rodzaju szkody, nie wpływały na wysokość przyznawanego decyzją administracyjną - wydaną w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. – odszkodowania. W takim wypadku wyrównania tego rodzaju szkód można ewentualnie dochodzić, ale na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, skład orzekający uznał, że zarzut ten nie był w ogóle zrozumiały. Zgodnie z tymi bowiem przepisami, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej a poza tym własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W przedmiotowej zaś sprawie nie występował natomiast żaden problem nierówności wobec prawa ani też kwestia ograniczenia prawa własności, gdyż fakt ten był skutkiem innych zdarzeń prawnych aniżeli decyzja przyznająca odszkodowanie. Niezasadne były również pozostałe zarzuty materialnoprawne ( art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku, gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei po myśli § 43 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, na podstawie § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że przewidziane tymi przepisami wymagania operat szacunkowy sporządzony w postepowaniu administracyjnym spełniał a zatem nie można było skutecznie twierdzić, że zaskarżona decyzja a także decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o wadliwą wycenę wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność bowiem, że wycena ta nie obejmowała – jak wyżej to wyjaśniono - szkód wywołanych poprzez samą realizację ujętej w planie inwestycji przesyłowej – jako, że nie miała wpływu na wysokość odszkodowania przyznawanego w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. nie mogła w tym wypadku świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego. Z tego też względu brak było podstaw do uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ani także na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż w toku postępowania administracyjnego nie doszło również do istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Nic nie wskazuje też na to by Sąd Wojewódzki przekroczył granice rozpoznawanej sprawy, albo nie rozpoznał jej wszechstronnie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, co prowadziło do wydania wyroku na zasadzie art. 184 p.p.s.a.