II SA/Wr 690/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki określonych części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") z [...] (nr [...]) nakazującą – I. P., J. P., A. P. - rozbiórkę określonych części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w N. przy ul. S. (działka nr [...] obręb S.), wykonanych pomimo wstrzymania robót budowlanych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji DWINB jest to już piąta decyzja w sprawie prowadzonej z urzędu od 2010 r. w związku z wykonywaniem przez I. P. oraz R. P. (którego następcami prawnymi są obecnie J. P. i A. P.) robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku jednorodzinnego w sposób niezgodny z warunkami technicznymi oraz pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę zostało zresztą uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z 17 XII 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 482/09). DWINB wyjaśnił przy tym, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane PINB wydał postanowienie z [...] (nr [...]) – utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z [...] nr [...] - nakładające na inwestorów obowiązek: wstrzymania robót budowlanych, sporządzenia inwentaryzacji robót wraz z ekspertyzą techniczną oraz zabezpieczenia obiektu, poprzez założenie foli PCV na rozebranej części dachu budynku. Postanowienie PINB zostało doręczone inwestorom w dniu 17 III 2010 r., jednak nie wstrzymali oni robót budowlanych. W toku kontroli przeprowadzonej dnia 25 III 2010 r. inwestorzy odmówili wpuszczenia pracowników nadzoru budowlanego na teren nieruchomości, w związku z czym sporządzono notatkę służbową stwierdzającą kontynuowanie robót i wykonano zdjęcia obiektu obrazujące stopień zaawansowania robót. DWINB stwierdził przy tym, że ze sporządzonych wówczas zdjęć wynika, że budynek był rozbudowany i nadbudowany, ale nie posiadał więźby dachowej i pokrycia dachowego nad częścią główną budynku. Nad nowo dobudowanym wykuszem na rogu budynku od strony północno-zachodniej wykonana była już więźba dachowa, ale bez pokrycia i bez podbitki. Wejście do budynku tj. front budynku od ulicy S. został rozbudowany - róg budynku od strony północnej zlicowany został z istniejącymi ścianami od strony ulicy S. i od strony sąsiedniej posesji nr [...]. Ściana frontowa budynku od strony ulicy S. została nadbudowana do górnego poziomu nadproża nad oknem na poddaszu. Część nadbudowana nie posiadała jeszcze stropu nad piętrem. Kominy znajdujące się w budynku miały pierwotną wysokość. Ściany zewnętrzne od strony ulicy S. oraz od strony posesji nr [...] były rozbudowane, posiadały pierwotny układ okien i pierwotny tynk. Niecały miesiąc później, 19 IV 2010 r., przeprowadzono oględziny obiektu, które wykazały dalszy postęp robót, m.in. wykonanie w całości dachu zarówno na części głównej budynku jak i wykuszu. W oględzinach, mimo zawiadomienia, nie wzięli udziału ani inwestorzy ani kierownik budowy. Inwestorzy przedłożyli natomiast orzeczenie techniczne służące inwentaryzacji robót i ocenie możliwości dostosowania dotychczasowych robót do przepisów. Inwestorzy jak i kierownik budowy oświadczyli ponadto, że po terminach wykonano nadbudowę ścian szczytowych, montaż konstrukcji drewnianej dachu i elementów pokrycia dachowego (ok 60%). Pierwszą decyzją z [...] (nr [...]) PINB nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie wykonanym po wstrzymaniu robót, tj. rozbiórkę pokrycia dachowego w całości oraz więźby dachowej nad częścią główną budynku. Decyzja ta została na skutek odwołania uchylona decyzją DWINB z [...] (nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia celem dokładnego określenia zakresu robót wykonanych po ich wstrzymaniu. Sąd oddalił skargę na decyzję kasacyjną DWINB wyrokiem z 15 II 2011 r. (II SA/Wr 534/10). PINB w związku z tym przeprowadził jeszcze kontrolę (19 VII 2010 r.) i dwukrotnie oględziny (24 VIII 2010r. oraz 10 VIII 2011 r.) dokumentując każdorazowo za pomocą zdjęć dalsze postępy robót budowlanych. Przesłuchano też inwestorkę – I. P., jednak nie wskazała ona dokładnego zakresu prac wykonanych po wstrzymaniu robót. Drugą decyzją [...] (nr [...]) PINB nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie wykonanym po wstrzymaniu robót, tj. rozbiórkę pokrycia dachowego w całości oraz więźby dachowej nad częścią główną budynku; rozbiórkę schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku oraz styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości. DWINB utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] (nr [...]). Wyrokiem jednak tutejszego Sądu z 8 X 2015 r. (II SA/Wr 331/15) uchylono decyzje pierwszej i drugiej instancji wskazując na możliwość ustalenia zakresu rozbiórki w szerszym zakresie, a nadto stwierdzając, że nie jest pozbawiony podstaw pogląd, że organ nadzoru budowlanego jednoznacznie może ustalić stan zaawansowania robót w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego. W związku z wyrokiem PINB przeprowadził dalsze czynności dowodowe dokonując 18 IV 2016 r. oględzin obiektu i dokumentując kolejny stopień zaawansowania robót budowlanych. Trzecią decyzją z [...] (nr [...]) PINB nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie: a) pokrycia dachowego w całości, b) więźby dachowej w części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem), c) schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku wraz z balustradami przy schodach i w podcieniu w całości, d) styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości, e) ściany szczytowej od strony ul. S. od poziomu parapetu okien na piętrze w górę, f) stropu nad piętrem w całości, g)nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób następujący: 7 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. S.; 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu; 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. S. h) wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. S., i) wypełnień okiennych w ilości 2 sztuk na ścianie głównej budynku (nie na wykuszu) od strony nieruchomości przy ul. S. w sposób następujący: wypełnienie po otworze okiennym na parterze w całości, wypełnienie po otworze okiennym i drzwiach balkonowych na piętrze w części (część do rozbiórki będzie wyraźnie widoczna po zdemontowaniu styropianu), j) okna w ścianie od ogrodu na parterze po lewej stronie oraz zamurowanie otworu okiennego po zdemontowanym oknie, k) drewnianych elementów podbitki wykusza na piętrze w całości, I) schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości, ł) balustrad na tarasie od ogrodu oraz balustrad w wykuszu na piętrze w całości. DWINB uchylił jednak tę decyzję mocą decyzji z [...] (nr [...]) i nakazał PINB przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skargę na decyzję DWINB tutejszy Sąd oddalił wyrokiem z 19 IV 2017 r. (II SA/Wr 88/17). Czwartą decyzją z [...] (nr [...]) PINB nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie określonym analogicznie jak w decyzji trzeciej z [...] (nr [...]). Decyzję tę uchylił DWINB mocą decyzji z [...] (nr [...]) nakazując PINB przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Decyzja odwoławcza została jednak uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 6 II 2018 r. (II SA/Wr 789/17). Sąd wyjaśnił przy tym, że DWINB nie rozważył, jakie jeszcze okoliczności wymagają wyjaśnienia w drodze rozprawy administracyjnej, skoro najważniejszy świadek - kierownik budowy nie żyje, a w miejsce współinwestora weszli następcy prawni. DWINB nie uwzględnił też, że w ostateczności może rozprawę administracyjną przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego. W konsekwencji wydana została przez DWINB piąta decyzja z [...] (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] (nr [...]). W ocenie DWINB okoliczności sprawy wskazują niewątpliwie, że inwestorzy nie zastosowali się do postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. W takiej sytuacji obligatoryjnie wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia (art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Celem stosowanej instytucji jest przerwanie "spirali" nielegalnych działań inwestora, który, pomimo że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Jedyną kwestią sporną i wymagającą wyjaśnienia była w sprawie okoliczność ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. DWINB w motywach decyzji dokonał analizy dokumentacji zdjęciowej sporządzanej w toku kolejnych kontroli i oględzin przez PINB oraz innych dowodów wykazując, że potwierdzają one, iż zakres prac rozbiórkowych określonych w decyzji PINB obejmuje wyłącznie te części budynku, które wykonano po kontroli dokonanej w dniu 25 III 2010 r. Zatem analizując ponownie przedmiotową sprawę oraz biorąc pod uwagę motywy wskazane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 II 2018 r. (II SA/Wr 789/17) DWINB stwierdził, że zebrany materiał dowodowy pozwala dokonać jednoznacznego rozstrzygnięcia bez dodatkowych czynności procesowych tj. bez rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła I. P. (dalej jako "skarżąca"). Zarzucono decyzjom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, poprzez niewykonanie wskazań określonych w wyrokach tutejszego Sądu z 8 X 2015 r. (II SA/Wr 331/15) i z 6 II 2018 r. (II SA/Wr 789/17) i oparcie ustaleń na dowodach z fotografii uznanych przecież przez Sąd za niewystarczające; a także nieprecyzyjne i niejasne określenie obowiązku rozbiórkowego. Skarżąca podniosła, że DWINB nie uzupełnił w jakikolwiek sposób materiału dowodowego ograniczając się do powtórzenia decyzji pierwszoinstancyjnej, co sprzeczne jest ze wskazaniami określonymi w powołanych wyrokach i narusza art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa". DWINB powinien co najmniej przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem "uczestników procesu inwestycyjnego". Gdyby faktycznie nie było konieczne podjęcie żadnych dodatkowych czynności procesowych, a więc też dowodowych, to wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 331/15 byłby zupełnie odmiennej treści. Wszak już wówczas organy w postępowaniu dowodowym również oparły się głównie na dokumentacji fotograficznej. W ocenie skarżącej fotografie, na których oparły się organy, nie potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości zakresu wykonanych robót. W szczególności, iż część fotografii była wykonywana spoza posesji bez uczestnictwa inwestorów. Nie jest uzasadnione przypisywanie fotografiom nadrzędnej roli dowodowej, ponieważ zdjęcia nie są w stanie w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości wskazać, kiedy dana część robót została zrealizowana. Ponadto, nie zostało w sposób bezsprzeczny ustalone, że fotografie zostały wykonane w dniach, w których miała miejsce kontrola. Dodatkowo zdjęcia nie pokazują tego, co znajduje się wewnątrz budynku, a jedynie to, co jest na zewnątrz, w efekcie czego może dojść do rozebrania fragmentów budynku, które powstały zanim wydano postanowienie o wstrzymaniu robót. Skarżąca podkreśliła, że więźba dachowa na całym budynku istniała już w momencie wstrzymania robót, zaś strop na piętrze podlegał jedynie "uzupełnieniu", co potwierdza orzeczenie techniczne sporządzone na zlecenie inwestorów dla celów postępowania przed PINB. Ponadto wykonanie dachu należało traktować jako roboty zabezpieczające, bowiem zalecony przez PINB w postanowieniu wstrzymującym roboty sposób zabezpieczenia budynku folią był niewykonalny (nie byłoby na czym jej rozciągnąć nad główną bryłą budynku) i nie gwarantował zabezpieczenia obiektu w okresie zimy. Skarżąca zarzuciła, że organy nie ustaliły również, jakie roboty zostały wykonane pomiędzy 17 III 2010 r. (dzień doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót) a 25 III 2010 r. (dniem pierwszej kontroli po ich wstrzymaniu). Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestionowana decyzja jest kolejną w sprawie i za każdym razem zakres rozbiórki podlega zwiększeniu, co jest niedopuszczalne, ponieważ postanowienie wstrzymujące roboty budowlane wiąże przez okres dwóch miesięcy, co potwierdza wyrok NSA z 28 IX 2016 r. (II OSK 1684/15). Ponadto posługuje się ona nieprecyzyjnymi pojęciami (np. "pokrycia dachowego") co nie pozwala ustalić, co dokładnie ma być przedmiotem rozbiórki i w jaki sposób należy ją wykonać. Nieuprawnione – zdaniem skarżącej – jest też nakazanie rozbiórki w zakresie styropianu ocieplającego, skoro tego rodzaju roboty nie wymagają pozwolenia na budowę (budynek w najwyższym punkcie ma 10m). W konsekwencji w skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów i wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Do pisma procesowego załączył też własne postanowienie z [...] (nr [...]) wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Analiza materiału dowodowego sprawy wykazuje niezbicie, że roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie opisanego budynku jednorodzinnego były kontynuowane, pomimo doręczenia w dniu 17 III 2010 r. postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – dalej jako "pb". Potwierdzają to jednoznacznie kontrole i oględziny terenu przeprowadzane przez PINB w okresie po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych (25 III 2010 r., 19 IV 2010 r., 19 VII 2010 r., 24 VIII 2010 r., 10 VIII 2011 r., 18 IV 2016 r.). Zgodnie zaś z art. 50a pkt 2 pb, organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis powyższy stanowi podstawę do wydania decyzji związanej, stanowiącej zamierzoną przez ustawodawcę sankcję za bagatelizowanie nakazu wstrzymania robót budowlanych, mimo prowadzenia przez nadzór budowlany postępowania naprawczego, a więc postępowania mającego służyć legalizacji tych robót. Okoliczność kontynuowania robót, pomimo ich wstrzymania, wyklucza możliwość zakończenia postępowania naprawczego, zaś obowiązkiem organu jest nakazanie zbiorki części obiektu wykonanego po doręczeniu postanowienia. Dopiero wykonanie tego nakazu umożliwia wydanie decyzji zmierzającej do legalizacji obiektu (zob. art. 51 ust. 2 pb). W niniejszej sprawie od początku było jasne, że nieuchronne jest wydanie decyzji rozbiórkowej. Kwestią otwartą był tylko zakres przedmiotowy tej decyzji. W tym kontekście należy odczytywać znaczenie decyzji kasacyjnych DWINB oraz wyroków wydanych dotychczas w sprawie. Oczywiście zasadnicze znaczenie ma wyrok tutejszego Sądu z 8 X 2015 r. (II SA/Wr 331/15) uchylający decyzje obu instancji, na który zresztą powołano się kilkakrotnie w skardze. W motywach wskazanego wyżej wyroku stwierdzono, że decyzje organów ograniczające zakres robót rozbiórkowych tylko do tych robót, które można "jednoznacznie określić" kolidować mogą z interesem innych niż inwestor uczestników postępowania, którzy wskazują na szerszy zakres wykonanych robót. Celem wydania pozbawionego uchybień aktu administracyjnego należało przeprowadzić postępowanie dowodowe skoncentrowane na ustaleniu stanu zaawansowania robót w dacie ich wstrzymania postanowieniem. Sąd podkreślił, że jego stanowisko obejmuje wyłącznie wskazanie kierunku niezbędnych badań nie przesądzając jakie konkretnie środki dowodowe zostaną uznane za właściwe. Niemniej jednak w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący H. W. oświadczył, że jest w stanie wskazać i udokumentować, kiedy i jakie roboty były wykonywane. W takiej sytuacji nie jest pozbawiony podstaw pogląd, że organ nadzoru budowlanego może jednoznacznie ustalić stan zaawansowania robót w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego. Mając na względzie powyższe wskazania PINB przystąpił do dalszych czynności. Ustalił przy tym, że H. W. nie dysponuje żadnymi innymi dowodami, poza pismami kierowanymi wcześniej do PINB oraz zdjęciami, które były już w aktach sprawy (akta PINB, k. 165). Oględziny przeprowadzone 18 IV 2016 r. wskazały na dalszy postęp robót budowlanych w stosunku do stanu wynikającego z oględzin dokonanych w dniu 10 VIII 2011 r. (wykonano balustrady na tarasie od ogrodu oraz na wykuszu na piętrze). Dowód z dziennika budowy oraz z wyjaśnień inwestorów oraz kierownika budowy już wcześniej został przeprowadzony. Ostatni wpis w dzienniku budowy stwierdzający prowadzenie jakichś robót (odbiór zbrojenia stropu i wieńca nad parterem, zezwolenie na betonowanie) miał miejsce 21 I 2010 r., a więc przed wydaniem nakazu wstrzymania budowy (akta PINB, k. 73). Inwestorzy jak i kierownik budowy stwierdzili zaś, że zakres robót budowlanych zabezpieczających po ich wstrzymaniu określono w przedłożonym orzeczeniu technicznym, zaś po tych terminach wykonano nadbudowę ścian szczytowych do obrysu nowej więźby dachowej; montaż konstrukcji drewnianej dachu, montaż elementów pokrycia dachu, w tym pokrycia dachówką ok. 60%, przy złej pogodzie trwają prace remontowe części mieszkalnej (akta PINB, k. 57 – 60). Jest niewątpliwe, że organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, jednak przy ocenie tego stanu rzeczy nie można pominąć kolejnego wyroku tutejszego Sądu z 6 II 2018 r. (II SA/Wr 789/17) uchylającego decyzję kasacyjną DWINB, nakazującą przeprowadzenie rozprawy. W wyroku tym Sąd podkreślił, że wskazań określonych w wyroku z 8 X 2015 r. (II SA/Wr 331/15) w zakresie rozprawy administracyjnej nie należy rozumieć jako obligatoryjnych. Podkreślono w wyroku, że DWINB nie wyjaśnił, jakie jeszcze okoliczności wymagają ustalenia i to w drodze rozprawy administracyjnej, skoro najważniejszy świadek – kierownik budowy nie żyje a w miejsce współinwestora weszli następcy prawni (jeden z nich zamieszkuje poza terenem inwestycji). Powyższy wyrok wiąże na zasadzie art. 153 ppsa tak samo jak wyrok z 8 X 2015 r. (II SA/Wr 331/15). Oczywiście nie uszło uwadze Sądu, że w sprawie zostały wydane jeszcze dwa inne wyroki (z 15 II 2011 r., II SA/Wr 534/10 oraz z 19 IV 2017 r., II SA/Wr 88/17), jednak nie zawarto w nich ocen mogących stanowić podstawę jakichś skonkretyzowanych i jednoznacznych oczekiwań wobec organów. Potwierdza to zresztą zarzut skargi, w którym podnosi się naruszenie art. 153 ppsa w związku z niewykonaniem wskazań zawartych jedynie w wyrokach z 8 X 2015 r. (II SA/Wr 331/15) oraz z 6 II 2018 r. (II SA/Wr 789/17). W ocenie Sądu zaskarżonej obecnie decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 153 ppsa. Materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy jest bowiem wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, jeśli wziąć pod uwagę ponad ośmioletni okres czasu od wstrzymania robót oraz zakres ustaleń niezbędnych w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że zakres zakwestionowanego skargą rozstrzygnięcia jest inny niż w decyzji kontrolowanej przez tutejszy Sąd w 2015 r. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skargi, że od tego czasu nic się nie zmieniło. W przeciwieństwie do kontrolowanej wówczas decyzji organ dokładnie określił zakres przedmiotowy robót rozbiórkowych wykonanych po ich wstrzymaniu, tak więc zasadniczy cel przyświecający tamtejszym wskazaniom został wykonany. Sąd podziela też ocenę zawartą w motywach wyroku z 6 II 2018 r. (II SA/Wr 789/17) w zakresie celowości przeprowadzenia rozprawy z udziałem "uczestników procesu inwestycyjnego". Zarówno kierownik jak i inwestor R. P. nie żyją, zaś skarżąca już wcześniej wyraźnie oświadczyła organowi, że nie jest w stanie określić szczegółowego zakresu robót wykonanych po ich wstrzymaniu robót (akta PINB, k.107, 112). W konsekwencji należało więc zweryfikować, czy ocena materiału dowodowego dokonana przez organy odpowiada wymaganiom zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa, a więc czy zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia dokonane przez organy. Nakaz rozbiórki pokrycia dachowego w całości znajduje potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej, jeśli zestawić zdjęcia wykonane podczas kontroli z 25 III 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas oględzin 19 IV 2010 r. i kontroli z 19 VII 2010 r. (akta PINB, k. 44, 51, 68). Na okoliczność wykonywania pokrycia dachowego w tym okresie wskazywał również H. W. (akta PINB, k. 45). Potwierdzili ją również inwestorzy oraz kierownik budowy (akta PINB, k. 60, 59). Nakaz rozbiórki więźby dachowej w części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem) potwierdza zestawienie zdjęć wykonanych podczas kontroli z 25 III 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas oględzin 19 IV 2010 r. i kontroli z 19 VII 2010 r. (akta PINB, k. 44, 51, 68). Na okoliczność wykonywania więźby dachowej nad główną częścią budynku w tym okresie wskazywał również H. W. (akta PINB, k. 45). Potwierdzili ją również inwestorzy oraz kierownik budowy (akta PINB, k. 60, 59). Niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na istnienie więźby dachowej nad główną bryłą budynku (nie nad wykuszem) w dniu wstrzymania robót, co miałoby potwierdzać orzeczenie techniczne (akta PINB, k. 57). Wprawdzie organ w decyzji nie odniósł się do tego dowodu, jednak uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W ekspertyzie technicznej wykorzystano bowiem rysunek rzutu dachu (więźba) z wcześniejszego projektu budowlanego (akta PINB, k. 14). Jest na nim oczywiście ujawniona więźba dachowa nad całym budynkiem, jak to zawsze ma miejsce w projekcie budowlanym. W skardze pominięto jednak, że autor ekspertyzy zakreślił jedynie część więźby nad wykuszem (rys. 5 i 6), tak więc nie można z tego wyprowadzać wniosku o wykonaniu więźby w całości. Takie stwierdzenie byłoby zresztą sprzecznie nie tylko z ustaleniami organów podczas kontroli ale i z wyjaśnieniami składanymi przez kierownika budowy oraz inwestorów, którzy jednoznacznie wskazali, że montaż konstrukcji drewnianej dachu miał miejsce już po wstrzymaniu robót. Nakaz rozbiórki schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku wraz z balustradami przy schodach i w podcieniu w całości potwierdza zestawienie zdjęć wykonanych podczas oględzin 24 VIII 2010 r. (akta PINB, k. 71/28) i kontroli 10 VIII 2011 r. (akta PINB, k. 95/23,24). Na wykonywaną właśnie budowę schodów od strony frontowej zwracał również uwagę H. W. pismem z 17 II 2011 r. (akta PINB, k. 83). Nakaz rozbiórki styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości potwierdza zestawienie zdjęć wykonanych podczas kontroli z 25 III 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas kontroli 19 VII 2010 r. (akta PINB, k. 68) i oględzin 24 VIII 2010 r. (akta PINB, k. 71). Potwierdziła ten fakt również skarżąca pismem z 17 IX 2010 r. (akta PINB, k. 79). Rację ma skarżąca, że ocieplenie budynku nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie można jednak z twierdzenia takiego wyprowadzać wniosku, że nieuprawnione było nakazanie rozbiórki w tym zakresie. Skoro organy nadzoru nakazały wstrzymanie robót budowlanych to znaczy, że zabronione jest wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, poza zabezpieczającymi. Roboty polegające na ociepleniu budynku styropianem stanowią niewątpliwie roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 pb i nie stanowiły robót zabezpieczających. Nakaz rozbiórki ściany szczytowej od strony ul. S. od poziomu parapetu okien na piętrze w górę, wynika z ustaleń opartych na wyjaśnieniach H. W. i I. S. w toku oględzin z 19 IV 2010 r., gdzie wskazali, że całą nadbudowę w tym zakresie wykonano po 17 III 2010 r. (akta PINB, k. 51). Okoliczność nadbudowy ścian szczytowych do obrysu nowej więźby dachowej potwierdzili również inwestorzy oraz kierownik budowy (akta PINB, k. 59, 60, 79). Nakaz rozbiórki stropu nad piętrem w całości ustalono na podstawie zdjęć z kontroli z 25 III 2010 r., na których widać, że przedmiotowy budynek nie posiadał wówczas stropu nad piętrem. Potwierdza to widok wnętrza budynku przez otwory okienne w ścianie szczytowej na piętrze (akta PINB, k. 44). Późniejsze wykonanie stropu potwierdziły oględziny z 19 IV 2010 r. (akta PINB, k.51/29,217,218) i z dnia 18 IV 2016 r. (akta PINB, k. 167). Podniesiona w skardze okoliczność, jakoby strop nad piętrem ulegał jedynie "uzupełnieniu" nie znajduje potwierdzenia w dowodach. Powołana przez skarżącą ekspertyza techniczna, w której na przekroju pionowym budynku (rys. 5) określono strop nad piętrem jako "strop-uzupełnienie" nie oznacza, że w rzeczywistości strop tylko uzupełniano. Z ekspertyzy nie wynika, by jej autor obejmował inwentaryzacją wykonanie stropu nad piętrem, co jest o tyle zrozumiałe, że wizji dokonał w dniach 15 i 16 III 2010 r. (inwentaryzacją objął roboty według stanu na dzień 8 III 2010 r.). Tymczasem jeszcze w trakcie przeprowadzonej przez PINB kontroli w dniu 25 III 2010 r. nie było w ogóle stropu nad piętrem. Ekspertyza ta więc w żadnym stopniu nie podważa ustaleń dokonanych przez organy. Nakaz rozbiórki nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób opisany przez PINB potwierdza zestawienie zdjęć z 25 III 2010 r., obrazujących "stare kominy" (akta PINB, k. 44) oraz zdjęć z 19 IV 2010 r. i 19 VII 2010 r., na których widoczny jest zakres nadbudowanych kominów (akta PINB, k. 51 i 68/21,28). Nakaz rozbiórki wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. S. potwierdza zestawienie zdjęć z oględzin 19 IV 2010 r., na których widoczne są z tej strony 4 okna oraz zdjęć z 19 VII 2010 r., wskazujących na zamurowanie tych okien (akta PINB, k. 51/25 i 68/21). Nakaz rozbiórki wypełnień okiennych w ilości 2 sztuk na ścianie głównej budynku (nie na wykuszu) od strony nieruchomości przy ul. S. w sposób wskazany w decyzji PINB (tj. wypełnienie po otworze okiennym na parterze w całości, wypełnienie po otworze okiennym i drzwiach balkonowych na piętrze w części - część do rozbiórki będzie wyraźnie widoczna po zdemontowaniu styropianu) również znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym. Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli 25 III 2010 r. i oględzin z 19 IV 2010 r. wynika, że będący przedmiotem robót budynek posiadał od strony posesji nr [...] dwa okna (jedno zwykłe, drugie balkonowe) – akta PINB, k. 44/6; 51/220. W dniu 19 VII 2010 r. okno zwykłe było już zamurowane w całości, zaś balkonowe – do połowy (akta PINB, k. 68/23,26). Nakaz zdemontowania dodatkowego okna w ścianie od ogrodu (tył budynku) na parterze a następnie zamurowanie otworu okiennego po zdemontowanym oknie wynika z zestawienia zdjęć z 19 IV 2010 r. (akta PINB, k. 51/213) oraz zdjęć z 19 VII 2010 r. (akta PINB, k. 68/24). Nakaz rozbiórki drewnianych elementów podbitki wykusza na piętrze w całości znajduje potwierdzenie w zestawieniu zdjęć z kontroli 25 III 2010 r. oraz zdjęć z oględzin 18 IV 2016 r. (akta PINB, k. 44/6, k. 167). Nakaz rozbiórki schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości znajduje potwierdzenie w zdjęciach z oględzin z 19 IV 2010 r., na których nie ma jeszcze tych schodów (akta PINB, k. 51/215) oraz z oględzin z 18 IV 2016 r., na których są już widoczne (akta PINB, k. 167). Nakaz rozbiórki balustrad na tarasie od ogrodu oraz balustrad w wykuszu na piętrze w całości wynika z ustaleń dokonanych w ramach oględzin z 10 VIII 2011 r., w trakcie których sporządzono zdjęcia wskazujące wyraźnie, że takich balustrad nie było (akta PINB, k. 95/22) oraz oględzin z 18 IV 2016 r., gdzie balustrady już występują (akta PINB, k. 167). W konsekwencji Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu wskazującym na wystarczalność materiału dowodowego do wydania decyzji określającej taki właśnie zakres rozbiórki. Decyzja ta znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, zaś ocena dowodów dokonana przez organ również nie budzi zastrzeżeń. Wnioski organu wynikają logicznie z analizowanych przez organ dowodów. Odnosząc się do zarzutu skargi podważającego prawidłowość dokonania ustaleń wyłącznie na dokumentacji zdjęciowej należy zwrócić uwagę, że organy opierały się w swych ustaleniach także na innych środkach dowodowych, w tym wyjaśnieniach składanych przez inwestorów. Niezasadne jest twierdzenie skargi, jakoby zdjęcia nie dawały możliwości dokonania dokładnych ustaleń. Jest wręcz przeciwnie. Prawidłowo wykonane zdjęcia, jak miało to miejsce w tym przypadku, stanowią cenny dowód pozwalający na prześledzenie kolejnych etapów procesu inwestycyjnego i ich porównanie. Oczywiście z samych zdjęć nie wynika, kiedy zostały wykonane, jak to słusznie zauważono w skardze. Nie do końca wiadomo jednak, co z takiej uwagi miałoby w konkretnym przypadku wynikać. Nie wydaje się, by w skardze sugerowano, że wszystkie te zdjęcia wykonano przed dniem 17 III 2010 r., kiedy to doręczono inwestorom postanowienie wstrzymujące roboty. Skarżąca pomija, że zdjęcia te wykonywane były przy czynnościach procesowych (kolejnych kontrolach i oględzinach), w których zresztą nierzadko uczestniczyła sama skarżąca, co pozwala na ustalenie dokładnych dat wykonania zdjęć. Znajdują one również w dużej części potwierdzenie w innych materiałach dowodowych, w tym w wyjaśnieniach składanych w postępowaniu przez samą skarżącą. To zaś, że część zdjęć była wykonywana spoza posesji skarżącej nie oznacza, że nie stanowią one wiarygodnego dowodu. Jeśli bowiem, jak w niniejszej sprawie, dokładnie wskazują poszczególne etapy robót prowadzonych, mimo ich wstrzymania, to należy traktować je jako wiarygodny środek dowodowy, dopuszczalny na podstawie art. 75 § 1 kpa. Niewątpliwie zaś, gdyby tylko skarżąca wpuściła pracowników PINB na teren posesji, wszystkie zdjęcia wolne byłyby od podnoszonego w skardze defektu. Nietrafny jest zarzut wskazujący na konieczność traktowania robót związanych z wykonaniem dachu jako zabezpieczających, skoro w postanowieniu wstrzymującym roboty określono, na czym mają one polegać. Oczywiście nakaz nałożenia folii PCV na rozebranej części dachu można na obecnym etapie kwestionować wykazując na różne sposoby niecelowość i niewykonalność takiego nakazu. Skarżąca wprawdzie nie kwestionowała tego w ramach złożonego wcześniej zażalenia na postanowienie wstrzymujące roboty, jednak obecnie wskazany przez PINB sposób zabezpieczenia jawi się jej jako niewykonalny. W ocenie Sądu bez względu na to, czy wskazany sposób zabezpieczenia był racjonalny i wykonalny czy też nie, z całą pewnością alternatywą dla niego nie było wykonanie gotowego dachu. W przeciwnym razie wstrzymanie wykonania robót nie miałoby żadnego sensu. Skarżąca decydując się na taki właśnie sposób "zabezpieczenia" zakwestionowała cel postanowienia wstrzymującego roboty i z tego właśnie powodu niepodobna uznać wykonania dachu za roboty zabezpieczające. Rację ma natomiast strona skarżąca podnosząc, że nie ustalono, jakie roboty budowlane zostały wykonane pomiędzy 17 III 2010 r. a 25 III 2010 r., a więc pomiędzy doręczeniem nakazu wstrzymania robót a pierwszą kontrolą dokonaną przez PINB po doręczeniu nakazu. Faktem jest, że PINB nie przybył na teren budowy w dniu doręczenia nakazu wstrzymania robót. Zapewne zakładał, że inwestorzy zastosują się do tego nakazu. Zareagował dopiero na skargę i utrwalił stan robót na dzień 25 III 2010 r., przyjmując dla potrzeb swoich ustaleń, że jest to stan z dnia otrzymania przez inwestorów postanowienia. Tymczasem jest wielce prawdopodobne, że w okresie pomiędzy 17 a 25 III 2010 r. roboty również były wykonywane, co sugerować z kolei może, że nastąpiło jakieś naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Nie można bowiem wykluczyć, że zakres robót rozbiórkowych powinien być w konkretnym przypadku jeszcze szerszy. Pomimo tego Sąd w składzie orzekającym nie widzi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Byłoby to bowiem w istocie orzeczenie na niekorzyść skarżącej, czego zabrania art. 134 § 2 ppsa. Co do podniesionego w skardze zarzutu nieprecyzyjności sposobu określenia robót rozbiórkowych to nie można się z nim zgodzić. Rolą organu jest w takim przypadku precyzyjne określenie, w jakim zakresie należy dokonać rozbiórki lub do jakiego stanu należy przywrócić obiekt. Zaskarżona decyzja taki warunek oczywiście spełnia. Skarżąca wskazuje, że nie rozumie pojęcia "pokrycia dachowego", co jest o tyle nieprzekonujące, że takim pojęciem sama posłużyła się w swoim piśmie kierowanym do organu (akta PINB, k. 60). W ocenie Sądu w takim przypadku wystarczy po prostu odwołać się do znaczenia przyjętego w języku potocznym. W ostateczności strona ma też prawo zwrócenia się do organu w każdym momencie o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji (art. 113 § 2 kpa). Nie można podzielić zarzutu skargi, jakoby z powodu obowiązywania nakazu wstrzymania robót z art. 50 ust. 1 pb tylko przez okres dwóch miesięcy niedopuszczalne było zwiększanie zakresu robót rozbiórkowych w kolejnych decyzjach wydawanych na skutek ponownego rozpatrywania sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że w przypadku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę z art. 50a pkt 2 pb we wskazanym terminie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nakaz wstrzymania robót obowiązuje, pomimo upływu tego okresu. Wynika to jasno z art. 50 ust. 4 pb. Co więcej, późniejsze uchylenie decyzji rozbiórkowej w toku instancji nie pozbawia organu nadzoru kompetencji do wydania kolejnej decyzji rozbiórkowej, skoro ciągle obowiązuje postanowienie wstrzymujące roboty (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 XI 2014 r., II SA/Wr 84/14; wyrok WSA w Warszawie z 2 III 2007 r., VII SA/Wa 2344/06). Jest oczywiste, że w przypadku dalszego kontynuowania przez inwestora robót budowlanych zakres obowiązku rozbiórkowego określonego w kolejnej decyzji musi być szerszy. W przeciwnym razie zasadniczy cel instytucji z art. 50a pkt 2 pb nie zostałby spełniony. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.