III SA/Kr 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Bochnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr WN.II.4131.1.66.2017/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewoda Małopolski Zarządzeniem Zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. znak WN.II.4131.1.66.2017/ZZ w sprawie nadania nazwy ulicy kpt. Jana Dubaniowskiego "Salwy" w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia, wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389) po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność dotychczasowej nazwy Andrzeja Benesza z przepisami ww. ustawy zarządził: w § 1: ulicy o dotychczasowej nazwie Andrzeja Benesza położonej w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia nadać nazwę: kpt. Jana Dubaniowskiego "Salwy". W § 2 wskazał, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na uzasadnienie organ podniósł, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 744), zwana dalej "ustawą". Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389). W myśl normy określonej przepisem art. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Zgodnie z ustawą za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał, że z uwagi na powyższe unormowania Rada Miasta Bochnia miała ustawowo określony termin do dokonania zmian nazwy ulicy w oparciu o przepisy ww. ustawy. Wobec niepodjęcia wymaganych prawem czynności w terminie do 2 września 2017 r. i nie dokonania zmiany nazwy ulicy Andrzeja Benesza położonej w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia, obowiązek nadania nazwy ulicy zgodnej z przepisami ustawy należy do Wojewody Małopolskiego. W myśl przepisów ustawy wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust 3 ustawy). Oczekiwanie na opinię IPN wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy). Wojewoda Małopolski pismem z dnia 18 października 2017 r. (znak: WN-11.4100.487.2.2017) wystąpił do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie z wnioskiem o wydanie opinii, czy obowiązująca w dniu wejścia w życie ww. ustawy nazwa ulicy Andrzeja Benesza jest zgodna czy też jest niezgodna z przepisami rzeczonej ustawy. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 17 listopada 2017r. W ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy Andrzeja Benesza w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia wypełnia normę art. 1 ustawy. Z treści opinii wynika, że Andrzej Benesz (1918-1976) w czasie II wojny światowej był żołnierzem AK, od 1945 r. członkiem prokomunistycznego Stronnictwa Demokratycznego (m.in. sekretarzem wojewódzkim w Szczecinie, Koszalinie i Gdańsku), od 1958 r. członkiem władz centralnych satelickiego wobec partii komunistycznej Stronnictwa Demokratycznego: członek Centralnego Komitetu SD, w latach 1961-1965 członek Rady Naczelnej SD, od 1971 r. wiceprzewodniczący CK SD, w latach 1957-1976 poseł na Sejm PRL, w latach 1971-1976 wicemarszałek prezydium Sejmu. Dokonując oceny zgodności z art. 1 ustawy nazwy ulicy Andrzeja Benesza w miejscowości Bochnia, gmina Miasto Bochnia w kontekście wydanej przez IPN opinii potwierdzającej niezgodność tej nazwy z przepisami ustawy organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy, organ nadzoru występuje do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy z art. 1 ustawy. Wydanie przez IPN opinii potwierdzającej tę niezgodność jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do wydania zarządzenia zastępczego nadającego nazwę zgodną z przepisami ustawy. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa opinia nie może być traktowana tylko i wyłącznie jako zajęcie stanowiska w sprawie, jest to bowiem akt potwierdzający niezgodność istniejącej nazwy z ustawą. Opinia ta została wydana przez IPN, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1575) został utworzony w celu realizacji zadań określonych w jej art. 1. W tym stanie rzeczy opinia ta winna być traktowana jako opinia wydana przez instytucję, która w swoim ustalonym ustawowo zakresie zadań i kompetencji ma m.in. obowiązek dokumentowania zbrodni nazistowskich, zbrodni komunistycznych, represji z motywów politycznych oraz działalności organów bezpieczeństwa państwa, ale także prowadzenia działań w zakresie edukacji publicznej i formułowania wniosków dotyczących edukacji historycznej oraz prowadzenia działań związanych z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Organ podniósł, że potwierdzenie niezgodności nazwy z ustawą o zakazie propagowania komunizmu pochodzi zatem od instytucji, która została powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. i która w ramach tej działalności prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Opinia ta ma zatem charakter oświadczenia wiedzy i w tym znaczeniu jest ona dla organu nadzoru istotna. Wojewoda zauważył, iż podstawowym założeniem ustawodawcy było usunięcie z przestrzeni publicznej nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, za niedopuszczalne uznano także nazwy, które propagują komunizm w ten sposób, iż nazwy te odnoszą się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989. Wydając niniejsze zarządzenie zastępcze organ nadzoru uznał, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy. Opinia jest przekonująca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Również samodzielne ustalenia dokonane przez organ nadzoru potwierdzają, iż dotychczasowa nazwa ulicy Andrzeja Benesza odnosi się do postaci symbolizującej komunizm. W uwzględnieniu powyższego organ stwierdził, iż fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie ulicy sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. Wojewoda podzielił w całości ustalenia dokonane przez IPN dotyczące niezgodności nazwy ulicy Andrzeja Benesza z przepisami ustawy. Ustalenia te są kluczowe z punktu widzenia wydania przedmiotowego zarządzenia i nie mogły zostać poczynione w oderwaniu od faktów historycznych. Organ nadzoru podkreślił, że na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy organ nadzoru był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy Andrzeja Benesza na ulicę kpt. Jana Dubaniowskiego "Salwy". Kpt. Jan Dubaniowski, ps. "Salwa" (1912-1947) był oficerem Wojska Polskiego, w stopniu kapitana wziął udział w wojnie obronnej 1939 roku. Dostał się do niemieckiej niewoli, zbiegł z oflagu. Po przybyciu do Krakowa wszedł w struktury Armii Krajowej, m.in. dowodził I Dywizjonem 6 Pułku Artylerii Ciężkiej AK. W latach 1945-1947 był dowódcą niepodległościowego oddziału partyzanckiego, działającego na ziemi bocheńskiej. Poległ podczas potyczki z funkcjonariuszami Urzędu Bezpieczeństwa. W ocenie Wojewody mając na uwadze okoliczność, iż Rada Miasta Bochnia nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Andrzeja Benesza w ustawowo zakreślonym terminie wydanie niniejszego zarządzenia jest konieczne i uzasadnione. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie wniosła strona skarżąca Gmina Miasta Bochnia reprezentowana przez Burmistrza Miasta Bochnia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389 i 2495 ) polegające na uznaniu, że dotychczasowa nazwa ulicy Andrzeja Benesza odwołuje się do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989; - art. 6 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy poprzez wydane zarządzenia zastępczego mimo, iż po stronie Gminy wystąpił brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tejże ustawy z przyczyn od niej niezależnych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego w sprawie nadania nazwy ulicy kpt. Jana Dubaniowskiego "Salwy" w miejscowości Bochnia w Gminie Miasto Bochnia. Strona skarżąca podniosła, że pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie zwrócił się do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego Województwa Małopolskiego o zinwentaryzowanie występujących na ich terenie obiektów (w tym ulic) noszących nazwy upamiętniające osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Jednocześnie wskazano, że na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej umieszczony został między innymi wykaz nazw ulic podlegających według IPN ustawie "dekomunizacyjnej", który to wykaz miał być systematycznie rozbudowywany. Strona skarżąca zauważyła, że nazwisko Andrzeja Benesza w tymże wykazie do chwili obecnej się nie pojawiło. Kolejnym pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. Małopolski Urząd Wojewódzki przypominając o zbliżającym się końcowym terminie realizacji ciążącego na jednostkach samorządu terytorialnego ustawowego obowiązku "dekomunizacji" nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wezwał organy wykonawcze tych jednostek do złożenia informacji o podjętych działaniach bądź też o niewystępowaniu - w ocenie tychże organów - takowej potrzeby. W odpowiedzi na to pismo w dniu 22 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta Bochnia poinformował MUW, iż na terenie Gminy Miasta Bochnia w zasadzie nie ma przypadków propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pewne wątpliwości mogła budzić jedynie nazwa ulicy 20 Stycznia oraz patron Powiatowej i Miejskiej Biblioteki Publicznej w Bochni - Jan Wiktor. Po uwzględnieniu wszystkich faktów związanych z nazwą ulicy, będącą datą wyzwolenia miasta Bochnia spod okupacji hitlerowskiej, przyjęto, iż utrzymanie nazwy tej ulicy "powinno być traktowane w oderwaniu od przesłanek dotyczących zbrodniczej działalności systemu komunistycznego. Nasze polskie oddziały miały bardzo duży wkład zarówno w walkach wypierających Niemców jak i ratowaniu ludności cywilnej przed zagładą 19 i 20 stycznia 1945 r. Wymazanie daty 20 stycznia z nazwy ulicy przekreśla także ich walkę". Co do Jana Wiktora, którego nazwisko nosi Biblioteka będąca miejską instytucją kultury, zwrócono się do krakowskiego oddziału IPN z pytaniem, czy pozostawienie tej nazwy jest zasadne. Dopiero w dniu 29 września 2017 r., a wiec już po ustawowym terminie do którego jednostki samorządowe winny zmienić obowiązujące nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, a którego niedochowanie obliguje wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w tej sprawie, Małopolski Urząd Wojewódzki poinformował Burmistrza o otrzymaniu pisma Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 19 września 2017 r. zawierającego wykaz nazw ulic w województwie małopolskim, które w opinii IPN spełniają normy art. 1 i art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wśród tych nazw wskazano w odniesieniu do Gminy Miasta Bochnia nazwy ulic: 20 Stycznia (1945), Andrzeja Benesza, Franciszka Kaima, Władysława Kiernika. Jednocześnie zwrócono się o przekazanie - w przypadku aktualnego obowiązywania tych nazw - kopii uchwał nadających wymienione nazwy oraz wskazanie propozycji nowych nazw dla tych ulic. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Miasta Bochnia, wskazując na intencje, jakie przyświecały nadaniu nazw powyższym ulicom podkreślił, że wskazane osoby w żadnym przypadku nie są dla mieszkańców Bochni symbolami ustroju komunistycznego, a osobami, które będąc mocno związane z Bochnią, wniosły znaczący wkład w jej rozwój. Strona skarżąca zauważyła, że fakt umieszczenia Andrzeja Benesza na wykazie przekazanym Wojewodzie przez Instytut Pamięci Narodowej dopiero w dniu 19 września 2017 r., a więc już po upływie ustawowego terminu, do którego Gmina Miasta Bochnia winna dokonać zmiany nazwy ulicy noszącej jego imię, przy jednoczesnym braku tego nazwiska na ogólnie dostępnej stronie internetowej IPN, w sposób oczywisty przesądza, że brak możliwości wykonania obowiązku określonego przez art. 6 ust. 1 ustawy "dekomunizacyjnej" wyniknął z przyczyn niezależnych od tejże Gminy. To z kolei w świetle art. 6c, dodanego nowelizacją ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., dało podstawę do wniesienia niniejszej skargi, kwestionującej zasadność wydania zarządzenia zastępczego, które ustawodawca wydaje się wiązać - co wynika z zestawienia treści art. 6 ust. 2 z art. 6c ustawy - z niewykonaniem przez gminę powyższego obowiązku wyłącznie z przyczyn od niej zależnych. Zdaniem skarżącego nie może zmienić tej oceny fakt przesłania w dniu 5 grudnia 2017 r. Burmistrzowi Miasta Bochnia, za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, opinii Instytutu Pamięci Narodowej datowanej na dzień 3 listopada 2017 r., stwierdzającej, że nazwa ulicy Andrzeja Benesza symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Bezsprzecznie bowiem opinia taka, wydana w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, jest jedynie zajęciem stanowiska w sprawie, które nie ma charakteru wiążącego dla organu uprawnionego do wydania zarządzenia zastępczego. Nie może zatem dziwić stanowisko Burmistrza Miasta Bochnia podnoszącego w skierowanym w dniu 7 grudnia 2017 r. do MUW w Krakowie piśmie, że w świetle przytoczonego przez IPN życiorysu tego bochniaka trudno uznać go na tym terenie za osobę symbolizującą komunizm. Nadając zaś nazwę tej ulicy uhonorowano w ten sposób nie tyle działacza politycznego wysokiego szczebla, co zasłużonego dla Bochni jej byłego mieszkańca. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości. Na rozprawie organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a w razie dopuszczenia merytorycznego jej rozpoznania – o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty strony skarżącej są trafne. W pierwszej kolejności należy ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Jak bowiem wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb. Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i ochroną owej samodzielności wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz b) w aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt OTK-A 2009/9/139). Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, LEX nr 35586 wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Nie może zostać zaakceptowany także pogląd, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wobec treści art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, ponieważ przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 grudnia 2017 r. Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowi szczególnie rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art.165 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto należy stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Niedopuszczalne byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru. W związku z powyższym, uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia. Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej (dalej w skrócie IPN) z dnia 3 listopada 2017 r. zgodnie z którą nazwa ulicy Andrzeja Benesza jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru uznał, iż opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami (ustawowo zakreślonymi kompetencjami) oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wymogami wynikającymi z ww. ustawy. Opinia – zdaniem Wojewody - jest przekonująca i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie Wojewody opinia ta została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca. Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób nie pozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda Małopolski stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę Instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinno wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji. Przechodząc do oceny zarządzenia zastępczego opartego o opinię IPN-u z 3 listopada 2017 r. należy stwierdzić, że ani to zarządzenie, ani opinia nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie i zaistniałe błędy w ogóle uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Już wskazując na podstawy prawne organ nadzoru w zasadzie nie wskazał, czy nazwa ulicy Andrzeja Benesza jest niezgodna z art. 1 ust. 1 czy z art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Z uzasadnienia zarządzenia zastępczego można wnioskować, że osoba Andrzeja Benesza symbolizowała i propagowała idee komunizmu. Tak też wynika to z opinii IPN-u z 3 listopada 2017 r. Tymczasem ustawodawca różnicuje zakres ustawy dekomunizacyjnej do nazw ulic upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące bądź propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej) od nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej) i tylko w tym ostatnim zakresie zrównuje je z propagowaniem (ale już nie z symbolizowaniem) komunizmu. Tym samym należało w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wyraźnie wskazać, czy postać Andrzeja Benesza stanowi osobę symbolizującą lub propagującą idee komunizmu, czy też postać odwołującą się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Należy również stwierdzić, że nawet przyjmując za Wojewodą Małopolskim, że osoba Andrzeja Benesza miałaby symbolizować idee komunizmu lub propagować idee komunizmu, to w zaskarżonym zarządzeniu powinno znaleźć się wyjaśnienie, na czym polegało owo symbolizowanie lub propagowanie. Przytaczając pojęcie symbolizowania trafnie Wojewoda wskazał, że oznacza ono bycie symbolem czegoś, a sam symbol miałby pełnić funkcję zastępczą wobec przedmiotu, pojęcia lub symbolu. Skoro tak, to powinien Wojewoda Małopolski wskazać, dlaczego postać Andrzeja Benesza stanowi symbol komunizmu. W tym zakresie znajduje się tylko jedno zdanie w uzasadnieniu samego zarządzenia zastępczego, zgodnie z którym "(...) fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie ulicy sprawia, iż posiada ona charakter upamiętniający osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm". Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ustawodawca nie objął zakresem tej ustawy osoby związane z ustrojem komunistycznym, ale osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze pojęciowo niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, a sam ustawodawca nie zdefiniował samego "związania" z ustrojem komunistycznym. Tym samym skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej (ani też nawet art. 1 ust. 2 ww. ustawy) nie posługuje się pojęciem "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo związanie danej osoby z ustrojem komunistycznym oznacza symbolizowanie lub propagowanie idei komunizmu. Pojęcia zawarte w przepisach ustaw muszą być interpretowanie precyzyjnie szczególnie wówczas, gdy ma miejsce ingerowanie w zadania publiczne powierzone przez ustawodawcę do wykonywania przez samorząd terytorialny jako zadania własne tego samorządu. Takim zadaniem jest nadawanie nazw ulicom. Poprzez uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej ustawodawca nie odebrał gminom zadania objętego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samym pojęcia zawarte w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowanie zarówno precyzyjnie, jak i ścieśniająco (zawężająco), ponieważ domniemanie na rzecz prawa do wykonywania tego zadania przysługuje samorządowi gminnemu. Analizując w tym ujęciu zaskarżone zarządzenie należy stwierdzić, że Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego okoliczności, że Andrzej Benesz (1918-1976) w czasie II wojny światowej był żołnierzem AK, od 1945 r. członkiem prokomunistycznego Stronnictwa Demokratycznego (m.in. sekretarzem wojewódzkim w Szczecinie, Koszalinie i Gdańsku), od 1958 r. członkiem władz centralnych satelickiego wobec partii komunistycznej Stronnictwa Demokratycznego: członek Centralnego Komitetu SD, w latach 1961-1965 członek Rady Naczelnej SD, od 1971 r. wiceprzewodniczący CK SD, w latach 1957-1976 poseł na Sejm PRL, w latach 1971-1976 wicemarszałek prezydium Sejmu przemawiają za tym, iż jego osoba stanowi symbol komunizmu. Sąd nie przesądza w niniejszej sprawie kwestii, czy zajmowanie ww. stanowisk czy pełnienie funkcji stanowiło symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, podkreśla jedynie, że nie wynika to z samego zarządzenia zastępczego, ani też z samej opinii. Nie wyjaśniono w szczególności, na jakiej podstawie uznano, że Stronnictwo Demokratyczne było "prokomunistyczne" czy też "satelickie wobec partii komunistycznej", a powyższych okoliczności z pewnością nie można uznać za fakty notoryjne. Zdaniem Sądu doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Wojewodę art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów K.p.a., tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się jedynie na wadliwie sporządzonej opinii z 3 listopada 2017 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że osoba Andrzeja Benesza spełnia przesłanki z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej okazał się zasadny. Natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej jest tylko częściowo zasadny. Zgodnie z przepisami ustawy dekomunizacyjnej wojewodowie zostali wyposażeni w prawo do wydawania zarządzeń zastępczych, a warunkiem formalnym wydania takiego zarządzenia jest zasięgnięcie opinii IPN. Takiej opinii zasięgnął Wojewoda Małopolski w tej sprawie. Wadą uzasadniającą uchylenie aktu nadzoru było zaś nie tyle samo wszczęcie postępowania, ale oparcie zaskarżonego aktu o opinię sporządzoną w sposób ogólny, nieprecyzyjny, zawierający jedynie hasłowe odniesienia do jakiś wydarzeń i faktów bez precyzyjnego wskazania na źródła tych ustaleń oraz logicznego wykazania, że pełnione funkcje lub piastowane stanowiska spełniają dyspozycję z art. 1 ust. 1 lub art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Skoro ustawodawca poddał reżimowi prawnemu usuwanie z przestrzeni publicznej symboliki ustrojów totalitarnych, to także gromadzone na potrzeby takich postępowań dowody, a tym w szczególności opinie muszą zawierać precyzyjną i weryfikowalną treść, a sposób ich zredagowania musi pozwalać na ich ocenę. Należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd w tej sprawie nie dokonał oceny, czy osoba Andrzeja Benesza stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm. W tym zakresie Sąd w ogóle nie posiada kompetencji do dokonywania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Sąd dokonał jedynie oceny, że na podstawie zredagowanej w niniejszej sprawie opinii niedopuszczalne było przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego, że opinia IPN z 3 listopada 2017 r. jest logiczna, przekonywująca i została prawidłowo sporządzona. Błędy tej opinii zostały już powyżej wykazane i nie jest wykluczone, że w razie ich usunięcia, a więc sporządzenia jasnej, precyzyjnie zdefiniowanej i opartej o weryfikowalny materiał źródłowy opinii, będzie mógł Wojewoda Małopolski logicznie wykazać, że postać Andrzeja Benesza spełnia warunki wymienione w art. 1 ust. 1 lub art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę Małopolskiego na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN i braku dostrzeżenia istotnych wad tejże opinii.