II SA/Wa 1226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Janusz Walawski (spr.), Protokolant ref.staż. Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] marca 2018 r., 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.B. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 1330) zwanej dalej: u.d.i.p. w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca nr [...] o odmowie udostępnienia A. B. informacji publicznej poprzez udostępnienie treści wszystkich decyzji administracyjnych wydanych przez Wojewodę [...] w latach 2016 – 2018, w trybach art. 8 i art 15 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1812 z późn. zm.), tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia wymagało, czy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, posiłkując się argumentem o braku istnienia interesu publicznego. Udostępnienie żądanej informacji publicznej dotyczy bardzo szerokiego spektrum informacji i wymagałoby od organu obowiązanego sporządzenia nowych zestawień danych na podstawie posiadania informacji prostych. Wojewoda [...] nie dysponuje rejestrem, bądź statystyką wydanych na podstawie art. 8 i art. 15 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych decyzji, które zostały objęte wnioskiem z dnia 20 lutego 2018 r., co z kolei wskazuje, iż nie było możliwości udzielenia informacji w żądanym zakresie "od ręki". Ustalenie katalogu wnioskowanych decyzji spośród innych decyzji wydanych w latach 2016 – 2018, mogłoby się sprowadzić do przeszukania całego zbioru (zbiorów) decyzji wydanych w tym okresie przez Wojewodę [...], co wymagałoby zaangażowania dużego nakładu sil i środków. Wyjaśnić również należy, że anonimizacja decyzji objętych żądaniem wymagałoby nie tylko zwykłych czynności technicznych, lecz znacznego nakładu pracy. Anonimizacja w tego rodzaju przypadkach nie ogranicza się bowiem wyłącznie do wyeliminowania z decyzji imion i nazwisk, lecz wiąże się z koniecznością usunięcia określonych danych zarówno z rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia decyzji, które umożliwiałyby identyfikacje poszczególnych osób, a to z kolei wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności analitycznych. Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowa informacja nie istniała u Wojewody [...] w żądanej treści i postaci w dniu wpływu wniosku do organu. Organ ten co prawda posiada dokumenty, które stanowią jej źródło, jednak przygotowanie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności – przed wszystkim przeprowadzenia selekcji właściwych dokumentów z określonego okresu oraz odpowiedniego ich przygotowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że mamy w tym przypadku do czynienia z informacja przetworzoną, w rozumieniu art. 3 u.d.i.p. A. B., reprezentowana prze profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. zarzucają, że została wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1) art. 8 § 1 i 2 K.p.a., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zakwalifikowanie żądanej przez skarżącą informacji publicznej jako informacji przetworzonej, podczas gdy informacje te zostały jej udostępnione przez Wojewodę [...], Wojewodę [...], Wojewodę [...] i Wojewodę [...], co doprowadziło do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny, 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy powinna ona zostać uznana za informacje prostą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wezwania skarżącej do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i skutkowało odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącej podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli była w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. odmawiająca udostępnienia skarżącej informacji publicznej w zakresie określonym w jej wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. Stosownie do art. 3 ust 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych ( art. 3 ust.2) W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż nie ulega wątpliwości, że Minister Inwestycji i Rozwoju i Wojewoda [...] są podmiotami obowiązanymi do udostepnienia posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 tej u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie jest również sporne pomiędzy organem a skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych m.in. treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak np. decyzje czy postanowienia. Przedmiotem sporu jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na fakt, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16). Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 - 93). W kontrolowanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie dysponuje żądanymi informacjami. A zatem informacja, której domaga się strona skarżąca istnieje, ale jak twierdzi organ w postaci rozproszonej. Organ co prawda wskazał jakie konkretnie czynności musiałby wykonać czyniąc zadość wnioskowi, ale w ocenie Sądu nie są to czynności o charakterze intelektualnym. Zatem w ocenie Sądu, jako gołosłowne przedstawia się twierdzenie organu, że musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. To twierdzenie organu nie zostało niczym poparte i jako nie poddające się weryfikacji przez Sąd, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że co najmniej przedwcześnie organy orzekające w sprawie zakwalifikowały informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych przez niego czynności jako informację przetworzoną. Z uwagi na powyższe organ również przedwcześnie uznał, że w celu uzyskania informacji strona skarżąca winien wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Należy zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku. Tymczasem organ wydając sporną decyzję oparł się automatycznie na twierdzeniu, iż żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę skarżącą do wykazania interesu publicznego. Tym samym zaniechał zupełnie wskazania ilu dokładnie dokumentów wniosek dotyczy, co przesądzałoby czy rzeczywiście ich zestawienie wiązałoby się z poniesieniem przez podmiot obowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Okoliczność, że istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca podstawą do tego aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza zaś, iż można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ zobowiązany jest precyzyjnie przeanalizować jakiej ilości informacji dany wniosek dotyczy i ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Tym samym determinowane art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi, iż stanowi ona informację przetworzoną powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu, że wnioskowane dane muszą być udostępnione wnioskodawcy. W decyzji jednak organ nie wykazał, że żądane przez stronę skarżącą informacje wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy ogromnej ilości dokumentów. Niezbędna jest zatem ponowna analiza wniosku strony oraz dogłębne rozważenie przez organ materii jakiej dotyczy ten wniosek, a następnie rozstrzygnięcie czy stanowi ona informacje przetworzoną. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że żądane dane dotyczą sfery informacji przetworzonej, to musi to odzwierciedlić w uzasadnieniu swojej decyzji. Powinien mieć również na uwadze, że do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że uzyskanie żądanej informacji wymagałoby szeregu czynności. Takie przesłanki odmowy muszą być odnoszone do konkretnych faktów. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odmawiającego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na złożony jej charakter winno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia informacji przetworzonej. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że skarżąca w skardze podniosła, że informacja publiczna w żądanym zakresie została jej udostępniona przez wskazane organy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w urzędach wojewódzkich znajdują się wyspecjalizowane jednostki organizacyjne w tym np. Biuro Rozwoju i Inwestycji i trudno sobie wyobrazić, że nie dysponuje ono decyzjami określonymi w we wniosku skarżącej. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), należało uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.