IV SAB/Gl 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą postanawia: odrzucić skargę. Adwokat R. R. działający z upoważnienia przedstawiciela ustawowego W.H. działającej w imieniu M. K. pismem z 16 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Wojewódzki Oddział w Katowicach. W skardze tej zarzucił Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą poprzez: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j..: Dz. U, z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.); 2. naruszenie art. 42d ust 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm.). Wniósł o stwierdzenie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi przedstawiono zarzuty kierowane pod adresem organu administracji i podkreślono, że pismem z 16 lutego 2018 r. skierowano do organu wyższego stopnia zażalenie na wadliwość działania organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego P.S. wystąpił o oddalenie skargi, ponieważ uznał ją za nieuzasadnioną. Zdaniem organu administracji brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi, gdyż działania organu administracji były prawidłowe i nie zawierały elementu przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.-dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U, z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. Oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn.zm), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ramach przedmiotowego postępowania skarżący domaga się stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość działania organu administracji wymaga spełnienia szeregu warunków. Po pierwsze skargę taką należy wnieść w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji lub postanowienia w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i jego występowanie nie budzi żadnych wątpliwości. Po drugie skargę taką stosownie do postanowień art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu przysługujących środków prawnych, przy czym przez środek prawny rozumieć należy także ponaglenie jeżeli jest ono przewidziane w ustawie. Problematyka przewlekłości postępowania normowana jest w art. 37 - 38 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień przywołanych przepisów w przypadku wystąpienia przewlekłości postępowania to stronie postępowania administracyjnego przysługuje ponaglenie do organu wyższego stopnia. Regulacja taka oznacza, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość działania organu administracji musi być poprzedzona ponagleniem skierowanym do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie w aktach zalega pismo reprezentującego skarżącego profesjonalnego pełnomocnika z dnia 16 lutego 2018 r. skierowane do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym żali się on na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o zwrot kosztów leczenia za świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielone na terytorium Republiki Czeskiej. W świetle powyższego rozważyć należy, czy w ramach przedmiotowego postępowania skarżący wypełnił wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa umożliwiające skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że skarżący w sprawie tej jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem przez osobę, która zna obowiązujące regulacje prawne i stosownie do postanowień art. 6 p.p.s.a na sądzie nie spoczywa obowiązek informowania skarżącego o przysługujących mu prawach związanych z prowadzonym postępowaniem. Jak zostało zaznaczone powyżej skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W tej sytuacji rozważyć należy, czy pismo profesjonalnego pełnomocnika skarżącej z 16 lutego 2018 r. spełnia wymogi wynikające z treści unormowań prawnych warunkujących skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przy ocenie charakteru prawnego tego pisma Sąd pomija fakt, iż nazwane zostało ono jako zażalenie, ponieważ wyczerpuje wszystkie przesłanki przewidziane dla ponaglenia, a zatem wadliwe oznaczenie nazwy pisma procesowego nie zmienia jego charakteru. Istotniejsze znaczenie ma zawartość merytoryczna tego pisma, otóż przyjdzie bardzo silnie zaznaczyć, że jest to pismo, w którym w sposób jednoznaczny wskazano, iż dotyczy bezczynności organu w załatwianiu przedmiotowej sprawy. Dodatkowo przyjdzie podkreślić, że z pisma tego nie wynika, aby odnosiło się ono do przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ administracji. Można zauważyć, że w piśmie tym ani razu nie pada słowo "przewlekłość". W tej sytuacji rozważyć należy tylko jedno, czy wykorzystanie instrumentu przewidzianego dla bezczynności wyczerpuje automatycznie przesłanki przewidziane dla przewlekłości. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie przyjdzie stwierdzić, że w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oba instrumenty ochrony prawnej strony w ramach prowadzonego postępowania są odmiennie ujmowane i potwierdzeniem tego jest umieszczenie ich w odrębnych punktach przywołanego przepisu i nadaniu tym pojęciom odrębnych definicji. W przypadku przewlekłości mowa jest o postępowaniu prowadzonym dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, zatem ustawodawca w sposób świadomy rozdzielił oba instrumenty ochrony prawnej. Skoro rozdzielenie obu tych instrumentów prawnych jest tak wyraźne i jednoznaczne w przepisie przywoływanego Kodeksu to trudno uznać, aby profesjonalny pełnomocnik mógł utożsamiać te dwa instrumenty. Skoro zatem w sposób pełni świadomy w piśmie z 16 lutego 2018 r. podniesiono zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa ze strony organu administracji, o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (bezczynność), to nie można pismu temu dodawać treści, której w nim nie ma, a związanej z brzmieniem art. 37 § 1 pkt 2 tego Kodeksu (przewlekłość). Następstwem przeprowadzonej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i akt administracyjnych przedstawionych przez organ administracji przyjdzie uznać, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego nie wniósł ponaglenia do organu wyższego stopnia w zakresie przewlekłości postępowania, a tym samym skarga została wniesiona bez wyczerpania przysługujących środków prawnych, a tym samym jest ona z innych przyczyn niedopuszczalna. Wobec powyższego należało stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 6 powyższej przywoływanej ustawy orzec jak w sentencji.