III SA/Gd 657/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 15 grudnia 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu [...], o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.). W § 1 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi w następujący sposób: - rower lub motorower - 100,00 zł; - motocykl - 200,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 460,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 590,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 840,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1.200,00 zł; - pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1.500,00 zł; W § 1 uchwały określono również wysokość stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi: - rower lub motorower - 6,00 zł; - motocykl - 8,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 10,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 20,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 40,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 70,00 zł; - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 90,00 zł; W § 2 uchwały zapisano, że jeżeli po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia, a wydana dyspozycja spowodowała powstanie kosztów, to koszty te ustala się w wysokości: - rower lub motorower - 50,00 zł; - motocykl - 100,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 220,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 275,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 390,00 zł; - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 575,00 zł; - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 700,00 zł; W § 3 ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu [...]. W § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r. W § 5 uchwały zapisano, że z dniem 31 grudnia 2017 r. traci moc uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu [...], o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu uchwały zapiano, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym obwieszczeniu z dnia 3 sierpnia 2017 r. Minister Finansów ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W związku z tym uzasadniona jest zmiana uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu [...], o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia Ministra Finansów z uwagi na obecną sytuację rynkową podmiotów świadczących usługi holownicze na terenie powiatu [...]. W dniu 30 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w S. na wyżej wskazaną uchwałę. Zaskarżając powyżej opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu [...] upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu znacznie przewyższających koszty rzeczywiście ponoszone przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w umowach mających za przedmiot usuwanie pojazdów z dróg (jedna dotyczy pojazdów o d.m.c. do 3,5 t, druga dotyczy pojazdów o d.m.c. powyżej 3,5 t) zawartych przez Powiat [...] z prywatnymi przedsiębiorstwami cenny brutto za odholowanie jednego pojazdu odbiegają w znacznym stopniu od wysokości stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów w sprawie maksymalnych stawek opłat dotyczącym roku 2018. W przypadku pojazdów o masie do 3,5 t, a więc tych, których jest najwięcej, opłata pobierana od obywateli stanowi ponad 311 % rzeczywistych kosztów odholowania pojazdu. Faktem bezspornym jest, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego mającym swą podstawę w at. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Brzmienie tej regulacji wskazuje, że żadne inne przesłanki niż wymienione w tym przepisie nie mogą mieć wpływu na treść uchwały określającej opłaty i koszty spowodowane dyspozycją usunięcia pojazdu. W szczególności przesłanką taką nie może być chęć zapewnienia dochodów do budżetu powiatu. Tymczasem stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale odbiegają w znacznym stopniu od kosztów rzeczywiście poniesionych w związku z holowaniem pojazdu na obszarze powiatu [...]. Jednocześnie nie sposób uznać, że takie określenie opłat w jakikolwiek sposób przyczynia się do sprawności realizacji wspomnianych wyżej zadań. Powyższe pozwala przyjąć, że podejmując uchwałę Rada Powiatu nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym a miała a celu zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu. Prokurator podniósł ponadto, że pomimo wskazania jako niezgodnych z prawem niektórych tylko zapisów uchwały koniecznym jest zaskarżenie całego aktu, gdyż bez nich uchwała byłaby aktem ułomnym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że podjęcie uchwały nastąpiło na podstawie i w granicach prawa, o czym świadczy fakt, iż Wojewoda Pomorski jako organ nadzoru nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń względem zaskarżonej uchwały. Skoro zatem organ nadzoru z racji posiadanych kompetencji oraz doświadczenia w zakresie nadzoru nad sprawami w omawianej materii nie dopatrzył się w uchwale jakiegokolwiek naruszenia prawa, nie sposób uznać argumentów zawartych w skardze za uzasadnione. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w świetle regulacji zawartych w ustawie – Prawo o ruchu drogowym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 – 2 ustawy, należy do zadań własnych powiatu. Przedmiotowe zadanie nie ogranicza się jedynie do odholowania pojazdu (na czym skupił się Prokurator) oraz jego przechowywania, ale to jest cała procedura przy realizacji której pojawiają się ponadto koszty, o których mowa w art. 130a ust. 10h ustawy, to jest koszty związane z oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia aż do momentu zakończenia postępowania, w tym związane z ustaleniem właściciela pojazdu usuniętego z drogi, zawiadomienia go o kosztach związanych z usunięciem pojazdu i jego przechowywaniem, opłatami sądowymi w związku z postępowaniem w przedmiocie przepadku pojazdu. Ustalając stawki w zaskarżonej uchwale powiat musi kierować się zatem przede wszystkim sprawną realizacją powierzonego mu zadania ustawowego. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że skarżący nie zauważa tego, że powiat nie świadczy usług na rzecz właścicieli i posiadaczy pojazdów a wykonuje zadanie zlecone mu z mocy ustawy. Przyjmowane stawki muszą zatem uwzględniać całokształt obowiązków organu, które zostały na niego nałożone na mocy przepisów prawa, a nie tylko – jak chce tego autor skargi – poszczególne czynności składowe. Rada Powiatu ustaliła zatem wysokość opłat biorąc pod uwagę wszystkie koszty jakie ponosi powiat przy realizacji zadania własnego. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że powiat corocznie dokonuje analizy kosztów związanych z wykonywaniem wskazanego zadania własnego i na tej podstawie ustala wysokość stawek na kolejny rok kalendarzowy. Określając stawki obowiązujące w roku 2018 Rada miała na względzie dostosowanie tych stawek do realiów lokalnych oraz całokształtu kosztów związanych z realizacją zadania, w związku z czym nie może być mowy o przekroczeniu normy kompetencyjnej. Nieuprawnione jest zatem stanowisko skarżącego, że ustalone stawki mają w istocie zapewnić dochody do budżetu powiatu. W ocenie organu należy ponadto zauważyć, że organ nie świadczy na rzecz właściciela lub posiadacza pojazdu mechanicznego usługi w rozumieniu prawa cywilnego lecz realizuje swoje własne zadania zgodnie z przepisami prawa. Obywatel musi zatem liczyć się z tym, że skoro organ niejako wyręcza go w jego obowiązkach, to będzie się to wiązało z poniesieniem kosztów w większej wysokości niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych ponieważ w związku z każdą dokonywaną czynnością ponoszone są przez powiat koszty. Ustalone stawki opłat powinny przede wszystkim zapewnić sprawną możliwość realizacji powierzonych powiatowi zadań, co w ocenie Rady Powiatu wiąże się z tym, że całokształt ponoszonych przez właściciela lub posiadacza pojazdu kosztów jest większy niż pojedyncza usługa zamawiana przez obywatela we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868; dalej w skrócie jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu [...], jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu [...], dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych. Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 3 sierpnia 2017 r., poz. 772). Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie bardzo zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 28 grudnia 2017 r. Powiat [...] zawarł umowy z firmami zewnętrznymi dotyczące usuwania pojazdów z dróg), umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenia parkingu strzeżonego, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartych umowach i zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 100 zł, a umowa przewiduje 98,40 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 200 zł i 86,10 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 460 zł i 147,60 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 590 zł i 500 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 840 zł i 700 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 1.200 zł i 1.100 zł, pojazdów przewożących materiały niebezpieczne odpowiednio kwoty 1.500 zł i 1.100 zł. W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartych i funkcjonujących umowach są znaczne. W ocenie Sądu zasadnym jest wskazanie, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130 ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d. Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowach z dnia 28 grudnia 2017 r. zawartych przez Powiat [...] z podmiotami zewnętrznymi, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być wskazywana przez organ konieczność liczenia się adresata takiej uchwały z tym, że skoro organ niejako wyręcza go w jego obowiązkach, to dany podmiot musi ponosić koszty w większej wysokości niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych ponieważ w związku z każdą dokonywaną czynnością ponoszone są przez powiat koszty. Usprawiedliwieniem takim nie mogą być także sygnalizowane problemy z realizacją wskazanych zadań jak i to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat są realnie niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań. W kontekście powyższej argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniesioną skargę zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. obwieszczeniu właściwy minister ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W związku z tym uzasadniona jest zmiana uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu [...], o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia Ministra Finansów z uwagi na obecną sytuację rynkową podmiotów świadczących usługi holownicze na terenie powiatu [...]. Odnosząc się do tej argumentacji, należy podkreślić, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Powiatu [...] ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej, co warte podkreślenia - wyłączne - kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, które to, wobec w istocie zdawkowego i lakonicznego uzasadnienia uchwały, pozwala na zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, że wynika z niego, że Rada Powiatu [...] miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Przytoczone kryterium nie jest jednakże jedynym kryterium wynikającym z art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 28 grudnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a p.r.d. W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu [...] w istocie pominęła przesłanę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" na rzecz przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Sąd podkreśla, że organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem - na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator - rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowach z dnia 28 grudnia 2017 r. zawartych przez Powiat z firmami zewnętrznymi kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek oraz niemalże w maksymalnej wysokości określonej w wskazanym wcześniej obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na całokształt kosztów ponoszonych przez powiat w ramach realizacji zadania własnego wskazuje w ocenie Sądu, że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego pomijając obligatoryjne kryteria pozaustawowe w ramach ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat i kosztów. Istotną w sprawie jest także okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 15 grudnia 2017 r., natomiast umowy Powiatu [...] z firmami zewnętrznymi dotyczące usuwania pojazdów z dróg oraz umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz określające wynagrodzenie z tego tytułu, zawarte zostały dopiero w dniu 28 grudnia 2017 r. Budzi tym samym wątpliwość czy organ dokonał przed podjęciem zakwestionowanej uchwały rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, zwłaszcza że w aktach sprawy nie ma innych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu takiej analizy. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r. W § 5 uchwały zapisano z kolei, że z dniem 31 grudnia 2017 r. traci moc uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu [...], o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowe zapisy dają asumpt do uznania, że w dniu 31 grudnia 2017 r. nie obowiązywał na terenie Powiatu [...] akt prawa miejscowego wymagany przez art. 130 ust. 6 p.r.d. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w spawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., jako że Rada Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zawartą w powyższej regulacji delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, której istotę stanowi określenie stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym wyłącznie zapisów dotyczących wysokości stawek kwotowych opłat za przechowywanie czyniłoby uchwałę aktem o charakterze kadłubowym a zatem aktem niepełnym i niekompletnym. Należy ponadto zauważyć, że określona w § 2 pkt 1 – 7 uchwały wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów została zdeterminowana regulacją odnoszącą się do wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu, które - jak wskazano powyżej – były w ocenie Sądu regulacjami wadliwymi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.