III SA/Lu 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] r. (nr [...]) w zakresie zobowiązania Z. K. do poniesienia w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego i rozstrzygając sprawę merytorycznie zobowiązało do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalonych postanowieniem organu pierwszej instancji w wysokości 8.623,40 zł, w sposób następujący: a) Z. K. w kwocie 4.311,70 zł; b) P. J. w kwocie 1.437,23 zł; c) B. B. w kwocie 1.437,23 zł; d) M. F. w kwocie 1.437,23 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Ł. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie 6-N., gm. Ł., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (własność Z. K.) z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] (własność P. J.), nr [...] (własność B. B.) i nr [...] (własność M. F.), zakończonego decyzją z dnia [...] r. (nr [...], [...] i [...]), na kwotę 8.623,40 zł, na która składa się wynagrodzenie geodety w kwocie 8.487,00 zł oraz koszty korespondencji w kwocie 136,40 zł. Kosztami tymi w całości obciążona została wnioskodawczyni postępowania rozgraniczeniowego Z. K., która na powyższe postanowienie wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając sprawę uznało za prawidłowe ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wynagrodzenie geodety w kwocie 8.487 zł. nie odbiega bowiem od przyjętej na rynku wysokości wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej z geodetą wyłonionym w procedurze ofertowej umowy oraz wystawionej przez niego faktury. Natomiast za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawczyni rozgraniczenia. Podkreślono, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, czyli wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Według organu odwoławczego zasada ponoszenia kosztów rozgraniczenia po połowie winna być przy wielości stron (wielości rozgraniczanych nieruchomości) rozumiana w ten sposób, że połowa kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciąża wnioskodawcę rozgraniczenia (właściciela lub właścicieli nieruchomości), druga zaś połowa podlega rozliczeniu pomiędzy pozostałe strony postępowania (pozostałych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości), stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości. W świetle tego, ustalone w niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowiące wynagrodzenie geodety w kwocie 8.487 zł winny zostać rozdzielone w następujący sposób: połowę tych kosztów, tj. kwotę 4.243,50 zł winna uiścić wnioskodawczym rozgraniczenia Z.K., zaś drugą połowę winni uiścić w częściach równych, tj. po 1.414,50 zł właściciele pozostałych nieruchomości objętym rozgraniczeniem, a zatem właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – P. J., właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – B. B. i właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – M. F.. To samo dotyczy kosztów korespondencji urzędowej w łącznej kwocie 136,40 zł. Połową powyższej kwoty (68,20 zł) obciążana winna zostać wnioskodawczym, drugą zaś połową w częściach równych (po 22,73 zł) pozostali uczestnicy postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., skarżący P. J. podniósł zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c., poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia interesu strony i przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia odbywało się w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z gruntami wnioskodawczyni, podczas gdy faktycznie postępowanie to było wyłączną inicjatywą wnioskodawczyni i tym samym nałożenie obowiązku ponoszenia kosztów nie tylko na wnioskodawczynię, ale również na właścicieli nieruchomości uczestniczących w rozgraniczeniu w tym na skarżącego jest niezasadne; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 8 k.p.a. przez organ administracji poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; b) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób ogólny i lakoniczny, bez szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich okoliczności będących przedmiotem sprawy, co jest niezgodne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz zasadą przekonywania; c) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ l instancji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, nie rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędną, wybiórczą i tendencyjną jego ocenę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla decyzję (postanowienie) organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej zasad stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "p.g.k."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Natomiast w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej jako "k.p.a."). Według art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Dlatego w sprawie niniejszej organy prawidłowo do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczyły zarówno koszty wynagrodzenia biegłego geodety, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa przepis art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Z powyższego unormowania jasno wynika to, że koszty postępowania administracyjnego, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu – obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety i kosztach doręczenia stronom pism urzędowych. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej, najczęściej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa jednocześnie osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Zagadnienia dotyczące orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego zostało wyjaśnione w judykaturze sądów administracyjnych. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm. – dalej jako "k.c.") – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Choć istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, wynikać to musi jednakże ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Niniejsza sprawa okoliczności takich jednak nie posiada. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prawidłowo orzekło w swoim postanowieniu w sposób kasatoryjno-reformatoryjny, a więc o uchyleniu postanowienia organu pierwszej, który całością tych kosztów obciążył wnioskodawczynię rozgraniczenia. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie Z. K., co uzasadniało poniesienie przez nią w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z okoliczności tej sprawy jasno wynika, że nieprawidłowe było obciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawczyni rozgraniczenia. Powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k). Umacnia tę zasadę to, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Wymaga również zwrócenia uwagi, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że w badanej sprawie istniał rzeczywisty spór co do przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości. Faktem jest wprawdzie, że inicjatorką wszczęcia postępowania o rozgraniczenie była Z. K., zaś właściciele nieruchomości sąsiednich (M. F., B. B. i P. J.) kwestionowali zasadność wszczęcia postępowania o rozgraniczenie, gdyż ich zdaniem nie ma sporu co do przebiegu granic, a ponadto wskazywali na tańsze rozwiązanie sporu w postaci wznowienia znaków granicznych. Należało jednak mieć na uwadze to, że kwestia zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego została rozstrzygnięta na wcześniejszym etapie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w decyzji z [...] r., nr [...] (k. [...]-[...] akt adm.). Natomiast wcześniej postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przedmiotowych nieruchomości nie było prowadzone pomiędzy obecnymi właścicielami nieruchomości, wobec braku tożsamości przedmiotowej i podmiotowej. Tym samym wobec zaistniałego sporu nie było możliwości wznowienia znaków granicznych. Zgodnie bowiem z art. 39 p.g.k., wznowienie granic jest możliwe jedynie w sytuacji braku sporu co do położenia punktów granicznych, a więc gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki graniczne zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Fakt istnienia sporu wynika również z postanowień Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. (k. [...]-[...] akt adm.). Powyższymi postanowieniami organ pierwszej instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w gminie Ł. obręb [...]., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] należąca do Z. K. z nieruchomością oznaczoną w ewidencji jako działka nr [...] należącą do skarżącego P. J. oraz działki oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] stanowiącej własność Z. K. z działką oznaczoną w ewidencji jako działka nr [...] będąca własnością M. F. oraz z działką oznaczoną nr [...] stanowiącą własność B. B.. Spór o rozgraniczenie został zakończony wydaniem przez Burmistrza Ł. – w trybie art. 33 ust. 1 i 3 p.g.k. – decyzji z dnia [...] r., nr [...] (k. [...] akt adm.). Skoro zatem postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, to wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji prawidłowo orzekł o obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich stron tego postępowania. Zasadnie również organ drugiej instancji orzekł o podziale kosztów rozgraniczenia (wynagrodzenia geodety i kosztów korespondencji) w połowie pomiędzy wnioskodawczynię rozgraniczenia Z. K., a w połowie pomiędzy pozostałych właścicieli nieruchomości w częściach równych, uwzględniając zakres dokonanego rozgraniczenia. Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia reguł proceduralnych (art. 8, 11 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia powołanych przepisów. Organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, uwzględniając stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił przesłanki jakimi się kierował wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organ wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Nie można również podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy uzasadnił wydane postanowienie w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy prawne i faktyczne. Sformułowanym przez organ w tym zakresie wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne lub naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył reguł postępowania dowodowego. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.