III OSK 970/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 348/18 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 4 kwietnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek do Starosty Augustowskiego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (złomu), wyszczególnionych rodzajowo w tabeli zawierającej 30 pozycji. Do wniosku skarżąca dołączyła niezbędne dokumenty, w tym prawomocną decyzję Burmistrza Miasta Augustowa z 18 stycznia 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych, na działkach nr ewid. [...]. Decyzją z 10 marca 2017 r. Starosta Augustowski udzielił skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów do 9 marca 2027 r. Następnie 13 lutego 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Suwałkach powiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach o prawdopodobnym wydaniu decyzji z 10 marca 2017 r. z naruszeniem prawa. Decyzją z 4 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdziło nieważność decyzji Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach, decyzja z 10 marca 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Starosta Augustowski wydał bowiem decyzję, która jest sprzeczna z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1897 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) oraz art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Skarżąca nie przedstawiła bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca przedstawiła jedynie decyzję umarzającą postępowanie środowiskowe, ale decyzja ta była nieprawidłowa i w innym postępowaniu stwierdzono jej nieważność. Następną wadą prawną decyzji była jej niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa części Dzielnicy Glinki obejmującego tereny położone między ulicami: Glinki, Rajgrodzką, Kwaśną, Mazurską oraz w rejonie rozdzielni prądu, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie nr XXXVI/332/06 z 30 czerwca 2006 r. Działki nr ewid. [...] objęte zezwoleniem na zbieranie odpadów, leżą na terenie oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych (§ 5 pkt 2 uchwały). W § 4 pkt 6 uchwały zdefiniowano usługi nieuciążliwe jako takie, które nie powodują żadnej uciążliwej emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. Do usług nieuciążliwych usługodawca zaliczył w szczególności: stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe. Punkty skupu złomu zostały sklasyfikowane w § 3 ust 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), jako przedsięwzięcia dla których raport może być wymagany. Natomiast w § 8 pkt 1 planu został zawarty zakaz (dla całego obszaru objętego planem) lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany oprócz: dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń oraz obiektów infrastruktury technicznej. Oznacza to, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 46 ust 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca do wniosku o wydanie zezwolenia załączyła decyzję Burmistrza Augustowa z 18 stycznia 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzją z 13 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdziło nieważność decyzji z 18 stycznia 2017 r. Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 394/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję z 13 kwietnia 2018 r. (wyrok nieprawomocny). W ocenie Sądu I instancji, było to wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na skup złomu i metali kolorowych przez skarżącego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Natomiast Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu w części, w jakiej stwierdził rażące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, ocena w tym zakresie jest przedwczesna. Wynika to z tego, że brak jest w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez powtórzenie w znacznej mierze w uzasadnieniu wyroku argumentów zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, argumenty te były obciążone merytorycznymi błędami. Ponadto Sąd I instancji negatywnie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących wad postępowania - art. 6 i art. 7 k.p.a. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Z kolei w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez naruszenie zasad określonych w art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Ponadto skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 46 ust. 1 pkt ustawy o odpadach oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 1 ustawy środowiskowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r.), zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Wniosek musi zawierać elementy wskazane w art. 42 ust. 1 pkt 1-10 ustawy o odpadach. Ponadto, w dacie wydania decyzji z 10 marca 2017 r. nie obowiązywał już art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, który stanowił, że do wniosku, o którym stanowi art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy środowiskowej, o ile taka decyzja jest wymagana. Wymóg złożenia tego rodzaju decyzji wynikał natomiast z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca składając wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie załączyła decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia (decyzji środowiskowej), ale decyzję Burmistrza Augustowa z 18 stycznia 2017 r. umarzającą postępowanie w tym przedmiocie. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z 13 kwietnia 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Augustowa z 18 stycznia 2017 r., co oznacza, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji należy przyjąć, że w dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów skarżąca nie dysponował decyzją środowiskową, pomimo, że uzyskanie tego rodzaju decyzji było wymagane przed uzyskaniem zezwolenia (art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej). Ocenę prawną w tym zakresie sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 13 kwietnia 2018 r. nieprawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2018 r. w sprawie II SA/Bk 394/18. Oznacza to, że zezwolenie na zbieranie odpadów udzielone skarżącej decyzją z Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i należało stwierdzić jego nieważność, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten miał kluczowe znaczenie w tej sprawie, pomimo, że został sformułowany zarówno jako zarzut procesowy, jak i materialny. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że prawidłowe sformułowanie tego zarzutu wymagało powiązania z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 4 kwietnia 2018 r., czego skarżąca nie uczyniła. Drugą z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach było ustalenie, że decyzja ta była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze brak decyzji środowiskowej, okoliczność ta nie miała znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r., a ocena wyrażona w tym zakresie była przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. W związku z tym brak jest podstaw do odnoszenia się do tej kwestii na obecnym etapie postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tego rodzaju ograniczeniem jest konieczność uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a jego podstawą są przepisy ustawy oraz ważny interes publiczny w postaci konieczności ochrony środowiska. Nie stanowi naruszenia art. 22 Konstytucji RP zgodna z prawem odmowa udzielenia zezwolenia na działalność w zakresie gospodarki odpadami. Nie stanowi to również w żadnym wypadku ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zarzuty naruszenia prawa procesowego także nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że stan faktyczny sprawy jest niesporny i nie budzi wątpliwości. Ponadto, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie doszło ponadto do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., przy czym ten ostatni przepis został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu). Nie ulega wątpliwości, że organ orzekający w tej sprawie działał na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stanowisko wyrażone w decyzji Burmistrza Augustowa z 18 stycznia 2017 r. nie było obecnie przedmiotem oceny, ponieważ przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r. Odniesienie się do decyzji Burmistrza Augustowa z 18 stycznia 2017 r. miało tylko takie znaczenie, że stwierdzenie jej nieważności skutkowało rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez Starostę Augustowskiego. Nie można zatem w obecnie kontrolowanym postępowaniu rozpatrywać stanowiska Burmistrza Augustowa wyrażonego w decyzji z 18 stycznia 2017 r. w kategorii naruszenia zaufania obywateli do władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.