II SA/Sz 859/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przyznania stypendium oraz odmowy przyznania stypendium uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznał A. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. Z kolei, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przyznał A. S. prawo do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie odbywania stażu od dnia [...] r. W dniu [...] r., wskazany wyżej organ wydał decyzję o utracie przez A. S. prawa do stypendium z dniem [...] r. z uwagi na zakończenie w dniu [...] r. odbywania przez nią stażu, a nadto decyzję nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez wymienioną statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po wznowieniu postępowania orzekł o: - wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu A. S. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną, odmowie przyznania prawa do zasiłku z naruszeniem prawa, - uchyleniu decyzji nr [...] z [...] r. o przyznaniu wymienionej prawa do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od dnia [...] r. - uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez ww. prawa do stypendium z dniem [...] r., - uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez wymienioną statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu podjęcia pracy. W ocenie organu, wymieniona od dnia [...] r. do dnia [...] r. prowadziła działalność gospodarczą wobec czego, w dniu rejestracji tj. [...] r. nie spełniała "definicyjnych warunków osoby bezrobotnej", o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy. Po rozpoznaniu odwołania A. S. od tego rozstrzygnięcia, Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda wskazał, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie w zakresie objętym postanowieniem z dnia [...] r., jednak wydając zaskarżoną decyzję w sposób istotny naruszył przepisy k.p.a. regulujące procedurę trybu wznowieniowego. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przedmiotowej sprawie w wypadku decyzji z dnia [...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz odmowie prawa do zasiłku wskazany wyżej pięcioletni okres już upłynął bowiem decyzja ta została doręczona stronie w dniu 8 marca 2013 r. W takim przypadku organ winien był wydać decyzję, w której stwierdzi, że decyzja o uznaniu za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie winien wydać oddzielną decyzję, w której uchyli pozostałe decyzje, tj. o przyznaniu i utracie prawa do stypendium oraz utracie statusu osoby bezrobotnej, a następnie orzec o istocie sprawy w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta S., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o: - uchyleniu decyzji nr [...] z [...] r. o przyznaniu A. S. prawa do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od dnia [...] r. - uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez ww. prawa do stypendium z dniem [...] r., - uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez wymienioną statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu podjęcia pracy, - jednocześnie orzekając o odmowie przyznania skarżącej prawa do stypendium w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Prezydent ponownie wskazał, że A. S. w dniu rejestracji tj. [...] r. nie spełniała wymogów niezbędnych do uznania jej za osobę bezrobotną w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – ponieważ prowadziła w tym okresie działalność gospodarczą. Wobec powyższego nie powinna być kierowana do odbycia stażu w okresie od [...] r. do [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. S. wniosła o jej zmianę, podnosząc, że przedmiotowa działalność gospodarcza nie była realnie wykonywana. Kiedy zarejestrowała się jako osoba bezrobotna nie była świadoma, że znajduje się w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą. Mieszkając w S. upoważniła A. W. do wyrejestrowania działalności. Po skierowaniu do odbycia stażu codziennie stawiała się i rzetelnie wykonywała swoją pracę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że A. S. od dnia [...] r. do [...] r. posiadała wpis w zakresie sprzedaży detalicznej owoców i warzyw prowadzonej w wyspecjalizowanych sklepach. Powyższe oznacza, że w dniu rejestracji, tj. [...] r. strona posiadała wpis do ewidencji gospodarczej, zatem nie spełniała przesłanek do uznania jej za osobę bezrobotną. Nie ma znaczenia fakt, że strona nigdy nie podjęła prowadzenia działalności. Ponieważ w dniu rejestracji nie spełniała warunków definicji osoby bezrobotnej zatem nie należało jej się prawo do stypendium. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. S. wniosła o uchylenie decyzji odmawiającej je prawa do stypendium od [...] r., podnosząc, że rejestrując się jako bezrobotna nie była świadoma, że nie ma do niego prawa i że nie została wyrejestrowana przez byłego partnera A. W.. Do powyższego została on upoważniony w grudniu 2012 r. i twierdził, że dokonał wyrejestrowania. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu A. S. prawa do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od dnia [...] r., a także o uchyleniu decyzji o utracie przez ww. prawa do stypendium z dniem [...] r., a nadto o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez wymienioną statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu podjęcia pracy oraz orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do stypendium w okresie od [...] r. do [...] r. Powyższa decyzja została wydana w trybie wznowieniowym, z uwagi na uzyskanie przez organ informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej o tym, że A. S. w okresie od dnia [...] r. do [...] r. prowadziła działalność gospodarczą. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ uznał, że w sprawie wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ dopatrzył się przy tym negatywnej przesłanki wznowieniowej w wypadku decyzji z dnia [...] r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną, wskazując na upływ 5 lat od dnia doręczenia powyższej decyzji stronie (tj. od dnia 8 marca 2013 r.), co winno skutkować – w jego ocenie – stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast tego rodzaju sytuacja nie zachodzi - zdaniem organów tak I jak i II instancji - w przypadku pozostałych decyzji. O ile można zgodzić się z organem I instancji, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. powyższa przesłanka nie zachodziła, o tyle w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. sytuacja uległa zmianie. Zgodnie z treścią art. 146 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że uchylona decyzją z dnia [...] r. decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. – o przyznaniu skarżącej prawa do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie odbywania stażu, od dnia [...] r. – została doręczona A. S. w dniu 7 czerwca 2013 r. W tej sytuacji okres pięciu lat od doręczenia tej decyzji stronie skarżącej upłynął w dniu 7 czerwca 2018 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Podzielając pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1014/12 (LEX nr 1235410), należy stwierdzić, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425). Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12/122). Stąd też rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ którego działanie zaskarżono, wobec stwierdzenia upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji, wydanej w trybie wznowieniowym i stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że w ramach postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji przejmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Zauważyć trzeba, że dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Nie można tutaj mówić, o rozszerzaniu wyjątku od zasady praworządności, skoro, regulacja art. 146 § 1 k.p.a. jest "wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji na rzecz zasady trwałości decyzji. Dlatego upływ terminu, przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej skutkuje ograniczeniem możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja z dnia [...] r. obejmowała oprócz decyzji z dnia [...] r. (o której mowa powyżej) także decyzję z dnia [...] r. o utracie przez skarżącą prawa do stypendium oraz decyzję z tej samej daty o utracie statusu osoby bezrobotnej. Pierwsza z nich została zatem wydana w następstwie decyzji z dnia [...] r., druga zaś w następstwie decyzji z dnia [...] r. – czyli decyzji co do których nastąpił upływ pięcioletniego okresu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z tego względu, zdaniem Sądu, niezbędnym stało się uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. oraz Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. także w zakresie wspomnianych wyżej decyzji, pomimo, że w ich przypadku wspomniany wyżej pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynął. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w decyzji Wojewody z dnia [...] r. wskazano jako zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S., decyzję z dnia [...] r. zamiast z dnia [...] r. Powyższe, zdaniem Sądu było jednak wynikiem oczywistej omyłki i nie miało wpływu na wynik sprawy (wskazuje na to treść uzasadnienia decyzji Wojewody, w którym powołano się prawidłowo na decyzję z dnia [...] r.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ mając na względzie powyższe uwagi, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień.