II OSK 916/19

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 602/18 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną 1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 listopada 2018 r. sygn. II SA/Po 602/18, oddalił skargę W. M. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z (...) kwietnia 2018 r. Nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: 1.2. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z (...) kwietnia 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej Kpa) oraz art. 11c i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej specustawą drogowa), orzekł o częściowym uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P. z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. (...) i (...) w P. i w tym zakresie zmodyfikował treść zezwolenia - w szczególności w zakresie prac dodatkowych , które mają być prowadzone poza pasem drogowym, zaś w zasadniczej części utrzymał ww. decyzję Prezydenta Miasta P. w mocy. 1.3 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie art. 21 Konstytucji RP oraz 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 4 specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie ciągu pieszego z kostki granitowej jest rozbudową drogi gminnej uzasadniającą wywłaszczenie i stanowi niezbędną realizację celu publicznego. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności i pozbawienie skarżącej prawa własności do części nieruchomości wskutek uznania okoliczności niniejszej sprawy za uzasadniające dopuszczalność pozbawienia właściciela nieruchomości prawa własności na cele publiczne oraz szeregu przepisów Kpa. 2. Powołanym na wstępie wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powyższa skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji wywłaszczenie części nieruchomości skarżącej dla realizacji planowanej inwestycji drogowej zostało prawidłowo uzasadnione. To, że na działce znajduje się chodnik, a inwestycja obejmuje również wymianę chodnika na kostkę brukową, nie stanowi podstawy do odstąpienia od realizacji inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił (pismo z [...] lutego 2018r.), że podział działki nr (...) był konieczny m.in. ze względów utrzymaniowych, remontowych, jak i bezpieczeństwa ruchu. Uregulowanie stanu prawnego w/w nieruchomości było warunkiem koniecznym zapewnienia bezpieczeństwa pieszym użytkownikom ruchu drogowego, szczególnie podczas okresów wymagających intensywnego utrzymania (okres zimowy) oraz w przypadku uszkodzeń nawierzchni jezdni. Dodatkowo uregulowanie stanu prawnego umożliwi zastosowanie jednolitej nawierzchni w całym przekroju jezdni i zapewni wizualne wyznaczenie jednolitych stref komunikacji pieszych. Wymiana dotychczasowej nawierzchni na kostkę brukową nie była więc jedynym argumentem uzasadniającym odjęcie własności skarżącej. 3.1. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 3.2 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów: a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) oraz art. 141 § 4 Ppsa i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 21 Konstytucji RP oraz 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wykonanie ciągu pieszego z kostki granitowej jest rozbudową drogi gminnej uzasadniającą wywłaszczenie właściciela nieruchomości i stanowi niezbędną realizację celu publicznego i to w okolicznościach, gdy na tej części nieruchomości znajduje się już dostępny dla wszystkich chodnik; a nadto zaskarżone orzeczenie stanowi jednocześnie przekroczenie zakresu zasadności wywłaszczenia w kontekście dopuszczalnych podstaw wywłaszczenia, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuprawnione rozstrzyganie występujących w sprawie wątpliwości na korzyść urzędu oraz zaniechanie wskazania, które z ustaleń organów zostały przez Sąd przyjęte, a które nie: b) art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekroczenie zasady proporcjonalności i pozbawienie skarżącej prawa własności do części nieruchomości wskutek uznania okoliczności niniejszej sprawy za uzasadniające dopuszczalność pozbawienia właściciela nieruchomości prawa własności na cele publiczne oraz art. 7 Kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżącej własności) w stosunku do wagi i celu inwestycji, czego konsekwencją jest naruszenie interesu prawnego skarżącej; c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów postawionych w skardze; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 oraz 80 Kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nie zastosował środka określonego w ustawie. 3.3 W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1 Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sposób sformułowania dwóch z pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej jest w sposób oczywisty błędny i wskazuje na całkowite niezrozumienie istoty skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały skonstruowane jako łączne naruszenie prawa materialnego i procesowego tzw. złożone naruszenie prawa. Postawienie takiego zarzutu jest niedopuszczalne, nie można bowiem w ramach jednego zarzutu łączyć naruszenia prawa procesowego z naruszeniem prawa materialnego. Czy innym jest naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub błędne zastosowanie przepisu, a czym całkowicie odmiennym naruszenie przepisów postępowania w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś zarzucanie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie jako normę dopełnienia do art. 3 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa skarżący kasacyjnie wskazuje art. 21 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i 4 specustawy drogowej (pierwszy zarzut) oraz jako dopełnienie do art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa - art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP (drugi zarzut). Z uwagi na tak sformułowane zarzuty, odniesienie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zasadzie niemożliwe. 4.4. Należy jednak stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie interes publiczny w sposób oczywisty uzasadniał rozmiar ingerencji wywłaszczeniowej i objęcie nieruchomości skarżącej zakresem zezwolenia realizacyjnego, skoro inwestycja polega na budowie ulicy bez wyodrębnionej jezdni i chodników, a podział działki nr (...) był konieczny m.in. ze względów utrzymaniowych, remontowych, jak i bezpieczeństwa ruchu. Należy zgodzić się z organami jak i Sądem I instancji, że uregulowanie stanu prawnego w/w nieruchomości jest warunkiem koniecznym zapewnienia bezpieczeństwa pieszym użytkownikom ruchu drogowego. Dodatkowo uregulowanie stanu prawnego umożliwi zastosowanie jednolitej nawierzchni w całym przekroju jezdni i zapewni wizualne wyznaczenie jednolitych stref komunikacji pieszych. Wymiana dotychczasowej nawierzchni na kostkę brukową nie była więc jedynym argumentem uzasadniającym odjęcie własności skarżącej. Jest rzeczą oczywistą, że drogi publiczne powinny stanowić własność publiczną. Specustawa drogowa dopuszcza taką ingerencję, przy rozbudowie i przebudowie dróg publicznych, w celu uregulowania stanu prawnego pasa drogowego i zapewnienia w pełni wykonywania uprawnień właścicielskich przez zarządcę drogi. Tym samym dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. 4.5. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wyjaśnić należy, ze przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które były istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i w sposób klarowny przedstawił swoje stanowisko, dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest nieusprawiedliwiony. 4.6. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 oraz 80 Kpa. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i nie było potrzeby jego dalszego wyjaśniania przez organy. Natomiast w przedmiotowej sprawie reguła wynikająca z art. 7 kpa nakazująca załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mogła doprowadzić do wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów specustawy drogowej. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Nie można go jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zatem dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwago na słuszny interes skarżącej. 4.7. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną