II SAB/Bk 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ł. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. M.Ł., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Wójta Gminy G. o udostepnienie informacji publicznej, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: "u.d.i.p.") poprzez przesłanie, na podany we wniosku adres e-mail, skanu operatu szacunkowego dotyczącego wyceny lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...], przeznaczonego do zbycia na podstawie zarządzenia z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wskazując że wnioskowany operat szacunkowy dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Gminy G., przeznaczonej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, na rzecz najemcy lokalu, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121 ze zm., dalej : "u.g.n."). Ze względu zaś na fakt, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania, operat ten nie może zostać mu udostępniony zgodnie z żądaniem, tym bardziej, że autor operatu nie wyraził zgody na jego kopiowanie. Ponadto w treści wiadomości e-mail przesłanej do wnioskodawcy, do której załączono ww. pismo, organ wskazał, że w przypadku udokumentowania interesu prawnego co do konieczności dostępu do przedmiotowego operatu, po uzyskaniu pisemnej zgody jego autora i usunięciu z jego treści danych wrażliwych, będzie on mógł być potencjalnie udostępniony. Wiadomością e-mail z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się do organu z ponownym wnioskiem o udostepnienie przedmiotowego operatu, wskazując, że dokument ten, jako związany z mieniem gminnym jest informacją publiczną, której udostepnienie nie wymaga posiadania przymiotu strony. Pełnomocnik zwrócił się również z wnioskiem o zachowanie prawem przewidzianej formy odmowy udzielenia informacji publicznej. Następnie M.Ł., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zarzucając w niej naruszenie przez organ art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegające na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w postaci wnioskowanego skanu operatu szacunkowego, dotyczącego wyceny lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...], przeznaczonego do zbycia na podstawie zarządzenia Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2018 r., nie udostępnił jej i jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy G. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a ponadto o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał twierdzenie, że skan operatu szacunkowego lokalu mieszkalnego, wycenianego dla potrzeb jego zbycia przez gminę na rzecz najemcy w formie bezprzetargowej, spełnia warunki informacji publicznej, bowiem dotyczy gospodarowania przez jednostkę samorządu terytorialnego powierzonym jej mieniem publicznym. Podniósł również, że udostepnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udzielenia w drodze decyzji, ma miejsce jedynie wówczas, gdy informacja, której udzielenia żąda wnioskodawca, jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostepnienia, a w przypadkach, w których żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ zawiadamia pismem, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Skoro zatem wnioskowana informacja jest informacją publiczną, organ powinien był wydać decyzję odmowną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na fakt, że operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego, są co prawda informacją publiczną, jednakże podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 ust. 1a u.g.n., który stanowi lex specialis względem przepisów u.d.i.p. oraz ze względu na regułę lex posteriori derogat legi priori, ma pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami u.d.i.p. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego w dostępie do żądanej informacji, który to warunek został zawarty w ww. przepisie. Odnosząc się natomiast do nieprawidłowej formy prawnej udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi, organ stwierdził, że obowiązek wydania decyzji odmownej istnieje jedynie wówczas, gdy zastosowanie znajdują przepisy u.d.i.p., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga M.Ł. (dalej powoływany jako: "skarżący") dotyczyła bezczynności organu powstałej na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), w zakresie rozpatrzenia przez Wójta Gminy G. wniosku o udostepnienie operatu szacunkowego dotyczącego wyceny lokalu mieszkaniowego przeznaczonego do zbycia na podstawie zarządzenia tego Wójta z dnia [...] lipca 2018 r. W tym miejscu przypomnieć należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Dalej zauważyć należy, że przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak (co jest istotnie w konkretnym przypadku), udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Informacje publiczne dzieli się bowiem na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Ograniczenie udostępnienia informacji na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że okolicznością w niej bezsporną jest fakt, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca udostępnienia operatów szacunkowych, pozostaje w związku z gospodarowaniem nieruchomościami samorządu terytorialnego i odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Powyższe stanowisko, obecnie ugruntowane już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest też kwestionowane przez strony postępowania. Rację jednak należy przyznać organowi, że z przyczyn opisanych wyżej, nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością wynikającą z nierealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Słuszne jest bowiem stanowisko organu, że dostęp do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów u.d.i.p. Zasady i tryb dostępu do takich informacji zostały bowiem uregulowane odrębnie w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r,. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym: "jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.". Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14 (Lex nr 1590986), na który też powołuje się Wójt Gminy G. w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że: "analiza art. 156 u.g.n. unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.". W wyroku tym NSA zauważył też, że ww. przepis został wprowadzony do u.g.n. w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat lege priori. Zwrócono także uwagę, że "odmienne założenie godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP)". W konkluzji stwierdzić należy, że uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko organu wyrażone w tym względzie zasługuje na aprobatę. Pozostaje one w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawem oraz ich wykładnią, a także znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (ww. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 142/14). W ocenie Sądu prawidłowa była też forma załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – tj. pismo Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2018 r., którego skan przesłano na wskazany przez skarżącego adres poczty elektronicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek skarżącego - w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie w formie pisma informacyjnego, co też prawidło uczyniono w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że Wójt Gminy G. rozpoznając wniosek skarżącego nie dopuścił się bezczynności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.