I OSK 487/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, , po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 434/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmawiającą przyznania B. S. stypendium doktoranckiego. W pkt. II wyroku Sąd zasądził od Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. B. S., uczestnik II roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich na Wydziale Zarządzania, Informatyki i Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego [...], zwrócił się do Rektora o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2017/2018. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. organ ten, działając na podstawie art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) odmówił przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2017/2018. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z § 1 zarządzenia nr 75/2017 Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego [...] rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego [...] wynika, że uprawnienie w zakresie ubiegania się o przyznanie stypendium doktoranckiego przysługuje tylko doktorantom Uniwersytetu Ekonomicznego, rozpoczynającym studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018. Takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie § 3 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia, zgodnie z którym stypendium doktoranckie może być przyznane doktorantowi II roku i kolejnych lat studiów. Znaczenie § 3 ust. 2 regulaminu powinno być wykładane łącznie z § 1 zarządzenia. Rozpoczęcie studiów doktoranckich w roku akademickim 2017/2018 jest konieczną przesłanką istnienia uprawnienia stypendialnego, jak i kompetencji do jego przyznania. Brak tej przesłanki powoduje, że bezprzedmiotowe jest rozważanie dalszych, wtórnych przesłanek ubiegania się i przyznawania tego stypendium. Natomiast wnioskodawca nie rozpoczął studiów doktoranckich w roku 2017/2018, lecz rok wcześniej i obecnie jest uczestnikiem drugiego roku studiów. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Rektor, po rozpoznaniu wniosku doktoranta o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wypłata stypendium doktoranckiego zależy od w pełni uznaniowej decyzji Rektora. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że podstawą decyzji odmownej nie może być fakt, iż uczestnik studiów doktoranckich rozpoczął studia przed rokiem akademickim 2017/2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183). Zgodnie z art. 207 ust. 1 i 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego (ust. 1). Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 kpa (ust. 2). Odpowiednie stosowanie oznacza, że pewne regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne - z uwagi na specyfikę podmiotu, jakim jest uczelnia publiczna - nie będą miały zastosowania. Zauważyć bowiem należy, że organ uczelni pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy. Odpowiednie stosowanie w przypadku, który dotyczy wydawania decyzji administracyjnej powinno oznaczać, że rozstrzygnięcia wydawane przez organy szkoły wyższej w indywidualnych sprawach studentów, jak również postępowania, w których one zapadają, muszą zachowywać chociażby minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii szkoły wyższej. Decyzje organów uczelni muszą spełniać wymogi umożliwiające przeprowadzenie kontroli przez sądy administracyjne. Oznacza to, że organy uczelni w postępowaniu w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego winny przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego i respektować podstawowe założenia procedury administracyjnej. Powinny zatem poczynić ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium doktoranckiego uzasadnić zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a., jednym z podstawowych elementów decyzji oprócz daty wydania, oznaczenia organu, rozstrzygnięcia, pouczenia jest powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Powołanie podstawy prawnej i jej uzasadnienie, tj. wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.) jest o tyle istotne, że realizuje zasadę legalności, czyli działania organów administracji publicznej na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Przy czym prawo to powinno być prawem obowiązującym w dniu orzekania przez organy, chyba że zachodzi przypadek wyjątkowy i należy zastosować inne przepisy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Na podstawie tego przepisu uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, na podstawie decyzji rektora o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości. Decyzja, o jakiej mowa w art. 200 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest decyzją uznaniową. Wskazuje na to wyrażenie "może" użyte w tekście prawnym. Oznacza ono, że organ orzekający na podstawie takiego przepisu nie jest związany sposobem załatwienia sprawy, ma wybór jednej z możliwości prawnych (przyznanie, odmowa przyznania). Kontrola sądowa takich decyzji nie może obejmować samego uznania; powinna dotyczyć w szczególności tego, czy wybór, o jakim mowa, został należycie umotywowany. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, iż organ ma w sprawie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w następnej kolejności wyczerpującego uzasadnienia. Skoro decyzja w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, to brak pozytywnego załatwienia wniosku doktoranta może wiązać się również z sytuacją ekonomiczną uczelni. Wówczas jednak organ orzekający winien wyjaśnić powody odmowy, przedstawiając, jakimi środkami dysponował w chwili złożenia wniosku i na co środki te były przeznaczone, jeśli w planach finansowych stypendiów doktoranckich nie przewidziano. Stosowna dokumentacja, potwierdzająca argumentację organu, powinna być dołączona do akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Rektora wynikało, że pierwszą przesłanką odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu w roku akademickim 2017/2018 był fakt rozpoczęcia studiów w roku akademickim 2016/2017, z powołaniem na art. 195a Prawa o szkolnictwie wyższym oraz art. 18 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 195a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w jednostce organizacyjnej uczelni oraz w jednostce naukowej liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie finansowane ze środków, o których mowa w art. 200 ust. 5 lub 6, z wyłączeniem liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano wyłącznie środki finansowe, o których mowa w art. 200a ust. 2, nie może być mniejsza niż 50% liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem. Tak więc liczba doktorantów, którym przyznano stypendium finansowane z przychodów uczelni powinna wynosić co najmniej 50% liczby doktorantów ogółem. Jednakże stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1311) do obliczenia proporcji, o których mowa w art. 195a ustawy, (...), uwzględnia się liczbę uczestników studiów doktoranckich rozpoczynających te studia, począwszy od roku akademickiego 2017/2018, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 tej ustawy procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018 i którym przyznano stypendium doktoranckie, w liczbie uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w jednostce organizacyjnej uczelni lub jednostce naukowej, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed tym rokiem akademickim, nie może być mniejsza niż procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie w roku akademickim 2015/2016, w liczbie uczestników studiów doktoranckich odbywających stacjonarne studia doktoranckie w tych jednostkach w tym roku akademickim. W art. 18 ustawy zmieniającej nie pozbawiono więc możliwości otrzymania stypendium doktoranckiego doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018. Nie obowiązuje jednak w tym przypadku co najmniej 50% proporcja liczby doktorantów otrzymujących stypendium w liczbie doktorantów ogółem, jednakże proporcja ta nie może być mniejsza niż proporcja właściwa dla roku akademickiego 2015/2016. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił, jaka była proporcja liczby doktorantów otrzymujących stypendium w liczbie doktorantów ogółem w roku akademickim 2015/2016. Kwestii tej nie wyjaśnia ogólne stwierdzenie, że "stypendium doktoranckie nie było w ogóle przyznawane przez Uniwersytet Ekonomiczny", ponieważ nie wiadomo którego okresu dotyczy ta uwaga. Ponadto należy zauważyć, że proporcja z roku akademickiego 2017/2018 nie może być mniejsza niż proporcja z roku akademickiego 2015/2016, a więc udział stypendystów w ogólnej liczbie doktorantów w roku 2017/2018 może być mniejszy niż w roku 2015/2016. Nawet jeśli stypendia doktoranckie nie były przyznawane w roku akademickim 2015/2016, to mogą być one przyznawane w roku akademickim 2017/2018. Decyzja w kwestii stypendium za rok 2017/2018 odnośnie doktorantów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2017/2018 nadal pozostaje decyzją uznaniową, która powinna być prawidłowo uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uczelnia bowiem w miarę posiadanych środków finansowych może przyznać stypendia także doktorantom, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2017/2018. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że odmowa przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu w roku akademickim 2017/2018 spowodowana była także brakiem środków finansowych przeznaczonych na stypendia dla doktorantów drugiego i wyższych lat studiów doktoranckich w uczelni. Organ w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił jednak, jakimi środkami dysponował w chwili złożenia wniosku przez skarżącego i na co środki te były przeznaczone. Nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie, że Senat uczelni nie przewidział w uchwalonym planie rzeczowo - finansowym środków na wypłatę stypendiów dla doktorantów drugiego i wyższych lat studiów doktoranckich w uczelni. Sąd zauważył, że § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1696) wynika ścisłe powiązanie przyznania stypendium doktoranckiego z wynikami pracy naukowej i dydaktycznej. Sposób ustalania wysokości stypendium wskazuje na powiązanie tego stypendium z wykonywaną przez doktoranta pracą naukową i dydaktyczną na uczelni bądź w jednostce naukowej. Zgodnie bowiem z art. 200 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym minimalne stypendium doktoranckie nie może być niższe niż 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie stanowi rodzaj wynagrodzenia dla doktoranta za wykonywaną pracę i jest przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta środków pomocy materialnej, stypendiów naukowych i za wybitne osiągnięcia. Decyzje wydane w rozpatrywanej sprawie okazały się więc orzeczeniami ułomnymi, nienależycie uzasadnionymi, a przez to naruszającymi art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., - naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) przez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie art. 200 ust. 1 ustawy. Naruszenie to ma również związek z pominięciem zastosowania art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych dotyczących uczelni publicznych, tj. art. 4 ust. 1, oraz art. 100 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokonana w ramach podniesionych przez stronę zarzutów nie dała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły tak prawa procesowego, jak i materialnego i stąd w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i 77 § 1 k.p.a. Skuteczność postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającą na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia objętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, sprowadzającego się w istocie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, do tego, że brak jest podstaw, aby uzasadnienie decyzji było zindywidualizowane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw, aby dodatkowo uzasadniać decyzję o charakterze uznaniowym. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał powody, dla których uznał, iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym. Była ona bowiem obarczona szeregiem uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W szczególności stanowisko organu nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, co dawało podstawę do skutecznego zarzucania jej zbyt daleko idącej arbitralności w korzystaniu ze swobodnego uznania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że organ nie wyjaśnił jaka była proporcja liczby doktorantów otrzymujących stypendium w liczbie doktorantów ogółem w roku akademickim 2015/2016. Właściwie też zaznaczył kwestie proporcji z roku akademickiego 2017/2018 w stosunku do roku 2015/2016. Organ winien w prawidłowy sposób uzasadnić swoje stanowisko, co należało uczynić w uzasadnieniu decyzji i na to także zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż jak już wcześniej zaznaczono uznaniowość, nie może oznaczać rezygnacji z poprawnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło też do naruszenia art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 100 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Autonomia szkolnictwa wyższego jest określona w ustawie, a jej zakres musi uwzględniać standardy postępowania w demokratycznym społeczeństwie. Do takich zalicza się też prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko taka sytuacja zapewnia pełną realizację prawa do procesu sądowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji orzeczenia.