II SA/Gl 641/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.), wstrzymał Inwestorowi A. G. prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku usługowo-handlowego na działce nr [...], [...] w B. - przy ul. [...] – bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz podał, że teren budowy i budynek należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu podał m. in., że inwestycja była prowadzona bez pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie wydane przez Wojewodę [...] z dnia [...] r., znak: [...] zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W dniu 20 marca 2017 r. dokonano czynności kontrolnych i stwierdzono, że 6 pracowników prowadziło roboty elewacyjne na rusztowaniach. Wykonano dokumentację zdjęciową. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. G. (oraz K. G.), zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 28 ust. 2 p.b., poprzez pominięcie K. G. jako inwestora ww. przedsięwzięcia budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 pkt 2 p.b. w wyniku rozpatrzenia wniesionego w terminie zażalenia A. G. na postanowienie PINB z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB zasadnie wstrzymał roboty budowlane związane z inwestycją budowy budynku usługowo-handlowego bowiem WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 września 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nie sposób zgodzić się z zarzutami Skarżącego, iż inwestycja posiada wykonalne pozwolenie na budowę z uwagi na fakt wydania przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia [...] r., znak [...], przenoszącej na podstawie art. 40 ust. 1 p.b. decyzję o pozwoleniu na budowę. Zmiana inwestora w trybie art. 40 p.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny, bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy zatem strony podmiotowej, a nie przedmiotowej wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie WINB okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie K. G. jako strony niniejszego postępowania. W zakresie jej zażalenia na ww. postanowienie z [...] r. umorzono odrębnym aktem postępowanie zażaleniowe. Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik A. G. zaskarżając je w całości. Zarzucił: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego: • art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że realizowane przez skarżącego roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że decyzja z dnia [...] r. nie stanowi wymaganego prawem pozwolenia na budowę pomimo tego, że nigdy nie została uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności w odpowiednim postępowaniu; • art. 28 ust. 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie i w efekcie pominięcie K. G. jako inwestora przedsięwzięcia budowlanego oraz uznanie, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: • art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., polegających na niewyczerpującym zabraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że roboty budowlane realizowane do dnia 2 września 2016 r. były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nieuwzględnieniu słusznych interesów K. G., która jest inwestorem inwestycji budowlanej, co skutkowało załatwieniem sprawy w sposób pomijający całkowicie interes K. G. oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie kosztów procesu (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in. że Inwestor prowadził roboty budowlane w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., w której Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Ww. decyzja Wojewody [...] została decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]. przeniesiona na podstawie art. 40 ust. 1 p.b. na rzecz dwóch inwestorów, tj. A. G. i K. G., którzy w ten sposób wstąpili - w trybie indywidualnego następstwa prawnego w miejsce dotychczasowego inwestora A. G. Decyzja ta nie została zaskarżona i z dniem 23 czerwca 2016 r. stała się wykonalna i ostateczna. Nie została również uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności w innym trybie. Inwestycja posiada zatem ostateczne i wykonalne pozwolenie na budowę, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami PINB i WINB i już samo w sobie przesądza o wadliwości tegoż postanowienia. W ujęciu teoretycznym, dotychczasowa decyzja o oznaczonym zakresie podmiotowym wygasła, a w jej miejsce moc prawną uzyskała decyzja tożsama przedmiotowo, lecz o innym zakresie podmiotowym. I taka decyzja, a nie pierwotna, stanowiła dalszą podstawę prawną prowadzenia robót budowlanych. Z momentem skutecznego przeniesienia pozwolenia na budowę określone elementy dotychczasowej sprawy ulegają modyfikacji. W konkluzji stwierdzić trzeba, że PINB i WINB w uzasadnieniu postanowień powołują się na decyzję z [...] r. nieobowiązującą co do zakresu podmiotowego, a jedynie tożsamą przedmiotowo. Z uwagi na fakt, że inwestorem inwestycji realizowanej na działce nr [...], oprócz A. G. jest również K. G., powinna ona brać udział w postępowaniu w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Skutek przeniesienia ww. pozwolenia na budowę ma również konkretne konsekwencje procesowe. Jak przyjmuje orzecznictwo sądowe podmiot, na który prawa zostały przeniesione, winien być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Konkludując: przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pierwotnej decyzji, skutkowało tym, że z jednej strony podstawą prawną realizacji robót budowlanych jest nowa decyzja (o przeniesieniu uprawnień) a następca prawny poprzedniego inwestora, stał się uczestnikiem na prawach strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa K. G. była przedmiotem odrębnej skargi, którą z powodu wniesienia po terminie odrzucono (zob. sprawę sygn. II SA/Gl 642/17). Nie można zatem w niniejszej sprawie, z pominięciem ww. faktu, rozpatrywać argumentów związanych z pozbawieniem jej określonych praw. Wskazać należy jedynie na marginesie, że na fotografii tablicy informacyjnej umieszczonej na placu budowy jako inwestor widnieje jedynie A. G. Nie może on też opierać swych zarzutów na cudzym interesie prawnym, a tylko na swoim. W toku postępowania w sprawie ww. inwestycji wydano m. in. następujące rozstrzygnięcia: — decyzję Wojewody [...] z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchylającą decyzję Prezydenta B., Nr [...], z [...] r. oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi A. G. pozwolenia na budowę; — decyzję Prezydenta B. z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 p.b., przenoszącą ostateczną decyzję z [...] r., znak [...], na rzecz A. G. i K. G.; — wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2016 r., sygn. II SA/Gl 473/16, którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] r., znak [...]. Skoro w sprawie przedmiotowej inwestycji orzekał już tu poprzednio WSA w Gliwicach, wydając wyrok z 2 września 2016 r., sygn. II SA/Gl 473/16, stąd przywołać należy treść art. 152 §1 p.p.s.a. Stwierdza on, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wyrok ten z kolei stwierdzał nieważność aktu z [...] r. W wyniku zmian wprowadzonych nowelą z kwietnia 2015 r. w art. 152 p.p.s.a. wyodrębniono dwie jednostki redakcyjne. Jednocześnie nowela ta dokonała istotnej zmiany merytorycznej przepisu, ponieważ odmiennie niż dotychczas określiła skutki uwzględnienia skargi na akt lub czynność. Odstąpiła od obowiązku sądu określenia, czy i w jakim zakresie uchylony akt lub czynność nie mogą być wykonywane i ustanowiła w to miejsce ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych. Przepis dopuszcza odstępstwo od powyższej zasady jedynie, gdy sąd postanowi inaczej (zob. A. Kabat, Komentarz do art.152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX-el.). Zatem "(...) art. 152 § 1 przewiduje w tym zakresie automatyzm. Jednym z ustawowo określonych skutków takiego wyroku jest to, iż każdy ostateczny zaskarżony akt lub czynność – pozbawione bytu prawnego nieprawomocnym w rozumieniu art. 168 § 1 wyrokiem sądu pierwszej instancji, a więc wyrokiem, który w toku instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym może sam zostać uchylony lub zmieniony – automatycznie, z mocy art. 152 § 1, przestaje wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek wyrzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę. Decyzji sądu wymagać będzie natomiast wyłączenie tego automatycznego skutku nieprawomocnego wyroku uwzględniającego skargę" (T. Woś, Komentarz do art.152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX-el.). W tej sytuacji nawet nieprawomocny wyrok zapadły w sprawie sygn. II SA/Gl 473/16 wywoływał powyższe skutki prawne, skoro nie orzeczono w nim inaczej. Na tej podstawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi A. G. pozwolenia na budowę została uznania za nieważną. Należy zauważyć, że decyzja Prezydenta B. z [...] r. znak [...], wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 p.b., co prowadzi do konkretnych skutków. Zgodnie z tymi przepisami organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Wg wyroku NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II OSK 1647/16, z mocy art. 40 ust. 1 p.b. podmiot, na który organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ. Jednocześnie, jak słusznie wskazano w wyroku NSA (do 31 grudnia 2003 r.) w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. II SA/Po 4390/01, "Zmiana inwestora w trybie art. 40 p.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracyjny nie może odmówić, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie." Także w piśmiennictwie wskazuje się zasadnie, że zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny, bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Decyzja o cesji pozwolenia na budowę ma na celu wyłącznie zmianę inwestora inwestycji budowlanej. Oznacza to, że przeniesienie pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na realizację przewidzianych w nim uprawnień (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 40 ustawy - Prawo budowlane, LEX-el.; por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1999 r., IV SA 1053/97, LEX nr 46648). Decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego dotyczy zatem strony podmiotowej, a nie przedmiotowej wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja przenosząca pozwolenie na budowę nie uprawniała zatem do prowadzenia robót budowlanych, skoro stwierdzono (ze skutkiem wstecznym – ex tunc) nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organy wydały więc zasadne rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 p.b., art. 28 ust. 2 p.b., art. 7, 8 i 77 § 1, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.