II SA/Kr 221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 stycznia 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzja nr [...] z dnia 20.04.2017r., znak [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332 z późn. zm.), nakazał właścicielom budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. tj. : [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce Komandytowej, M. M., B. W., A. S. , T. M., M. M. i U. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr [...] i [...] obr. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującego dz. nr: [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj.: z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pięcioma lokalami mieszkalnymi z wewnętrznymi instalacjami (...), na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy z wewnętrznymi instalacjami (...) poprzez wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 01. 03. 201 2r., znak: [...], zmienioną ostateczną decyzją PMK nr [...], z dnia 08. 03.201 3r., znak: [...] i ostateczną decyzją PMK nr [...] z dnia 25.09.2013r., znak [...] w szczegółowo określonym zakresie. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie, iż inwestor w celu wydzielenia w budynku 5 lokali mieszkalnych wykonał roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę. Były to roboty polegające na wykonaniu otworów w ścianach i zamurowań w innych miejscach niż wskazane w projekcie budowlanym, zmieniające parametry użytkowe i techniczne realizowanego obiektu budowlanego. Współwłaściciele obiektu nie posiadają zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. [...] Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. Komandytowa, B. W., A. S. , T. M., M. M. złożyli odwołania zarzucając, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku oraz iż J. S., współwłaściciel działki nr [...] i [...] nie brał udziału w postępowaniu, nie przeprowadzono prawidłowo postępowania dowodowego, tudzież nie posiadali wiedzy z zakresu prawa budowlanego, a decyzja wina być skierowana do inwestora - [...] Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. Komandytowa, a nie nabywców poszczególnych lokali mieszkalnych. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 8 stycznia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu niezależnie od okoliczności, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest skutkiem wykonania przez inwestora samowolnych robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku, wymagających pozwolenia na budowę, czy też dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w toku realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, jest wynikiem zrealizowanych robót budowlanych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien dążyć do likwidacji przyczyn, a nie skutków, zatem postępowanie winno się toczyć w trybie art. 50 i art. 51, a nie w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Okres czasu pomiędzy dokonanym zgłoszeniem zakończenia budowy, a wydaniem zaświadczenia wskazuje, że budynek wykonano z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów. Okoliczności te winny zostać jednoznacznie wyjaśnione z uwagi na konieczność wdrożenia właściwego trybu naprawczego. O ile roboty przystosowawcze były wykonane w ramach procesu inwestycyjnego to winien być wdrożony tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, natomiast jeśli były wykonane po zakończeniu inwestycji to zastosowanie będzie miał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy bowiem robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego, a nie z art. 71a Prawa budowlanego. Art. 71 ust. 4 nie daje podstaw do nałożenia na inwestorów lub właścicieli obiektu budowlanego obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Tym samym skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 71a Prawa budowlanego. Zarzuty w tym zakresie, zawarte w odwołaniu [...] Sp. z o.o. należy uznać większości za zasadne. Niemniej zmiana użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny zmienia w sposób istotny warunki bezpieczeństwa pożarowego, bowiem budynek wielorodzinny winien spełniać wymogi odrębnych przepisów techniczno -budowlanych w tym zakresie. Przedłożone przez strony w toku postępowania odwoławczego dokumenty, w tym sporządzone akty notarialne wskazują, iż inwestor i właściciele obiektu, wobec faktu, iż budynek po dokonaniu stwierdzonych zmian jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęli działania zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego. Zatem organ I instancji, w toku ponownego postępowania wyjaśniającego, adekwatnie do poczynionych ustaleń w zakresie daty wykonania robót, kręgu stron postępowania i stanu faktycznego i prawnego budynku, winien wdrożyć postępowanie naprawcze w odpowiednim trybie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. Komandytowa zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 w zw. z art 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja reformatoryjna, - art. 7 kpa w związku z art. 77 § 4 kpa poprzez brak ustalenia sposobu użytkowania spornego budynku, - art. 10 § 1 kpa przez jego pominięcie, co skutkowało brakiem poczynienia ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu podkreślono, iż sprawa dotyczyła zmiany sposobu użytkowania spornego budynku bez zezwolenia, a nie wadliwości lub wykonania robót budowlanych bez zezwolenia. Z uwagi na to wydanie decyzji doprowadziło de facto do wszczęcia innego postępowania administracyjnego, bez zakończenia sprawy zmiany sposobu użytkowania. O ile natomiast słusznie organ odwoławczy przyjął iż nie ma zastosowania art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, to nie stanowiło to jednak wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie wymagał przekazania do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie organ odwoławczy uniemożliwił skarżącej spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w postaci umów co do sposobu użytkowania spornego budynku, co miałoby wpływ na ocenę sprawy w kwestii zmiany sposobu użytkowania. W wyniku osiągniętego porozumienia U. B. nabyła własność lokalu nr [...], a p. M. własność lokalu nr [...] i [...]. Co więcej, lokale nr [...] i [...] (będące własnością U. B.) miały zostać połączone w jeden lokal mieszkalny, a lokale nr [...], [...], [...] (będące własnością p. M. ) miały zostać połączone w jeden lokal mieszkalny obejmujący pierwsze piętro oraz przynależność na poddaszu, tj. nieużytkowe poddasze. Wykonanie postanowienia zawartego przez strony zapewnia przywrócenie użytkowania budynku przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, co też było celem niniejszego postępowania. Co istotne, w chwili wydania zaskarżonej decyzji opisane porozumienie zostało już wykonane, tj. nastąpiła już istotna zmiana okoliczności faktycznych w sprawie. Dnia [...] stycznia 2018 r. T. i M. M. przekazali spółce [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany na parterze budynku celem wydania lokalu przez spółkę właścicielce U. B.. Podobnie, lokale nr [...] i [...] w chwili wydania decyzji nie były już użytkowane. W chwili wydania zaskarżonej decyzji dotychczasowi lokatorzy lokalu nr [...] (p. M. ) oraz lokalu nr [...] (p. [...]) nie byli już właścicielami żadnego lokalu położonego w budynku przy ul. [...]. W budynku pozostali wyłącznie p. B. i p. M. . Powyższe prowadzi do wniosku, że w chwili wydania decyzji budynek przy ul. [...] faktycznie użytkowany był zgodnie z prawem jako budynek jednorodzinny dwulokalowy. Nadto w/w osoby, które pozostały w budynku zobowiązały się w formie umowy do wykonania robót budowlanych zgodnie ze wskazaniami decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, pomimo uchybieniom w zakresie art. 10 § 1 kpa, ponieważ naruszenie przepisów postępowania nie miało w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. wpływu na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W niniejszej sprawie skarżony organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, że ze względu na stwierdzone uchybienia w postaci wdrożenia nieprawidłowego trybu postępowania, nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Istotne w kontrolowanej sprawie było, iż ze względu na przeprowadzenie robót polegających na wykonaniu otworów w ścianach i zamurowań w innych miejscach niż wskazane w projekcie budowlanym, zmieniających parametry użytkowe i techniczne realizowanego obiektu budowlanego, postępowanie winno się toczyć w trybie art. 50 i art. 51, a nie w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, jak nieprawidłowo przyjął organ I instancji. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyrok NSA z 22.01.2013 r., sygn. II OSK 1583/12). Okoliczności te winny zostać jednoznacznie wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu z uwagi na konieczność wdrożenia właściwego trybu naprawczego. O ile roboty przystosowawcze były wykonane w ramach procesu inwestycyjnego to winien być wdrożony tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, natomiast jeśli były wykonane po zakończeniu inwestycji to zastosowanie będzie miał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie z art. 71a tej ustawy. Jednocześnie wydanie decyzji reformatoryjnej w tym względzie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie przyjętego wdrożonego trybu postępowania. Okoliczność, iż błędnie oceniając spełnienie przesłanek określonych przepisów w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, organ I instancji wydaje stosowne postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; czy o obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71, nie oznacza, iż organ odwoławczy związany jest takimi rozstrzygnięciami. Istotne jest bowiem, iż postępowanie winno się toczyć w wymaganym przepisami trybie ze względu na spełnienie przesłanek jego wdrożenia. Podobnie rzecz ma się z zarzucaną w sprzeciwie zmianą przedmiotu sprawy. Przedmiotem postępowania nie jest wdrożony określony tryb postępowania, lecz zaistniały stan faktyczny, który ma być oceniany w oparciu o określone przepisy regulujące tryb dalszego postępowania w zakresie zaistniałych skutków prawnych. O ile zatem uchybieniem organu było nie ustalenie pewnych okoliczności zarzuconych w sprzeciwie poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, tudzież możliwości ich przedłożenia, to nie miało to wpływu na wynik sprawy w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a., który nakazuje badać prawidłowość spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Skoro organ I instancji zastosował art. 71a zamiast art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, to w zaistniałych okolicznościach faktycznych zachodziła konieczność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.