IV SA/Wa 1552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę A. P. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2017 r., którą odmówiono skarżącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz ze stacją paliw płynnych wraz z obiektami i instalacjami towarzyszącymi na działce o nr ewidencyjnym, [...] obrębu [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...]. W ramach postępowania organ pierwszej instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu. Z opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2017 r. stwierdzono, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem jest wymagane. Z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony [...] w [...] z [...] czerwca 2017 r. i [...] października 2017 r. stwierdzono, iż dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz ze stacją paliw płynnych wraz z obiektami i instalacjami towarzyszącymi na działce o nr ewidencyjnym [...] obrębu [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, z późn. zm.) – zwana dalej: "ustawą z 2008 r."], jest aktem administracyjnym ustalającym środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Decyzję tę organ wydaje z uwagi na: 1) wyniki uzgodnień i opinii; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Inwestycja objęta wnioskiem środowiskowym skarżącej została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016.71 ), to jest: instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego; instalacje do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3. Dla planowanego przedsięwzięcia przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane o ile konieczność taką stwierdzi jeden z organów opiniujących. W niniejszej sprawie opinią sanitarną z [...] czerwca 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem jest wymagane i określił zakres raportu. Stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, LEX nr 1337407). Organ wskazał, że dla nieruchomości o nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], objętej wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań, obowiązywał w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza [...], jak i obowiązuje obecnie, Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], poz. [...]). Działka objęta inwestycją, co wymaga zaakcentowania, położona jest na terenie oznaczonym w planie symbole MN/Uk - tereny pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W § 12 - "Tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej" - ww. planu zagospodarowania przestrzennego miejscowy prawodawca postanowił, iż: " 1. Pod zabudowę mieszkaniowo-usługową przeznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MN/Uk. 2. Na terenach, o których mowa w ust. I obowiązują następujące zasady zagospodarowania: 1) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową; 2) dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług i nieuciążliwego rzemiosła usługowego, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki; 3) wyklucza się lokalizację handlu hurtowego, usług lakierniczych, blacharskich, transportowych, motoryzacyjnych, drukarskich, baz, składów i magazynów rzemiosła produkcyjnego, stolarstwa, przetwórstwa tworzyw sztucznych, przetwórstwa mięsnego i warzywno-owocowego, piekarnie, pralnie i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia oraz budowę i rozbudowę (istniejących) zakładów produkcyjnych itp.". W planie zezwolono na lokalizację w tym obszarze tylko i wyłącznie usług, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki oraz nieuciążliwego rzemiosła usługowego, którego uciążliwość nie wykracza poza granice działki (w zapisach planu użyto liczby mnogiej - "których uciążliwość nie wykracza poza granice działki" - stąd też powyższy wymóg odnosi się zarówno do usług, jak i nieuciążliwego rzemiosła usługowego). W § 7 planu zdefiniowano następujące pojęcia wskazując, iż ilekroć w uchwale jest mowa o niżej wymienionych terminach, należy przez nie rozumieć: "7) usługach i działalności gospodarczej nieuciążliwej - należy przez to rozumieć usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np.: handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo itp.), 8) usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć usługi, głównie handlowe, służące zaspokajaniu potrzeb ludności na różnego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze". Mając na uwadze ww. zapisy planu miejscowego organ zauważył, iż na terenie oznaczonym symbolem MN/Uk zakazano lokalizacji usług motoryzacyjnych. W cytowanym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest definicji usług motoryzacyjnych, zatem w celu zdekodowania tego terminu organ posłużył się wykładnią przepisów prawa miejscowego. Na tego rodzaju konieczność wskazał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 767/13 (CBOSA). Według Kolegium miejscowy normodawca w treści cytowanych przepisów mówi wyraźnie i wprost o wykluczeniu lokalizacji, na terenach oznaczonych w planie symbolem MN/Uk, usług motoryzacyjnych. Zgodnie z encyklopedyczną definicją (patrz encyklopedia PWN - www.encyklopedia.pwn.pl) przez pojęcie motoryzacji należy rozumieć - w szerszym znaczeniu zastępowanie siły ludzkiej i zwierzęcej siłą wytwarzaną przez silnik (zwłaszcza spalinowy); w węższym, obecnie stosowanym — całokształt zagadnień związanych z zastosowaniem i rozpowszechnianiem samochodów, motocykli, ciągników, gł. ich eksploatacją oraz organizacją i zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, koniecznej infrastruktury (sieć dróg, stacji paliwowych, warsztatów naprawczych, miejsc parkingowych oraz garażowych). Nie bez znaczenia dla zdekodowania tego pojęcia jest również fakt, iż powyższy termin wywodzi się z języka [...], bowiem pochodzi od [...]", który oznacza "[...]". Stacje paliwowe służą natomiast umożliwieniu poruszania się pojazdów, bowiem na ich terenie dystrybuowane jest paliwo (benzyna, olej napędowy, czy gaz), dzięki którym pojazdy mechaniczne mogą być wprowadzane w ruch. Właśnie w tym rozumieniu należy postrzegać inwestycję objętą wnioskiem w przedmiotowej sprawie, jak usługę motoryzacyjną. Ponadto nie bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma również fakt, iż bez wątpienia stację benzynową należy w świetle zapisów omawianego planu definiować dodatkowo jako usługę komercyjną motoryzacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] w swej treści - Rozdział 3 - § 10 - "Tereny zabudowy usługowej z budynkiem mieszkalnym dla właściciela" oraz § 11 - "Tereny zabudowy usług komercyjnych" - przewiduje tereny, na których mogą być lokalizowane usługi komercyjne motoryzacyjne. Usługi komercyjne to bowiem zgodnie z treścią planu usługi głównie handlowe, służące zaspokajaniu potrzeb ludności na różnego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze. Taką właśnie usługą komercyjną motoryzacyjną jest objęta wnioskiem stacja paliw i w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można ją lokalizować wyłącznie na terenach opisanych w § 10 oraz w § 11. Intencją miejscowego prawodawcy niewątpliwie było umożliwienie, na terenach oznaczonych symbolem MN/Uk, posadowienie drobnych usług bytowych, o których mowa w § 7 pkt 7 planu - typu szewstwo, krawiectwo, handel detaliczny lub na przykład gabinety lekarskie, biura). Ponadto w § 12 planu (MN/Uk) dopuszczono jedynie lokalizację usług i nieuciążliwego rzemiosła usługowego, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Stąd też ustawodawca dopuścił na tym terenie wyłącznie tak zwaną działalność nieuciążliwą. Z kolei podejmując się próby zdefiniowania pojęcia nieuciążliwy zakład, nieuciążliwa usługa, wobec braku wyjaśnień ustawowych, zgodne z wykładnią językową w języku polskim pojęcie "nieuciążliwy" oznacza tyle co niemęczący, niedokuczliwy, niedający się we znaki (np. porównaj internetowy słownik synonimów języka polskiego on line - SYNONIM NET). W okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na treść postanowień planu nieuciążliwy oznaczać musi tyle, co dający się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonych na terenie, oznaczonym symbolem MN/Uk przedsięwzięć, to jest z zabudową mieszkaniową. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 767/13, wskazał właśnie na tego rodzaju rozumienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl których w sytuacji, gdy zapisy planu przewidują tereny, na których można wprost zlokalizować dane przedsięwzięcie, to nie można go sytuować na terenie wykluczającym tego rodzaju zabudowę. Sąd wskazał: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zważywszy na charakter przedsięwzięcia, wielkość planowanej produkcji, rodzaj emisji nie sposób za sądem I instancji przyjąć że ma on charakter nieuciążliwego, dającego się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonej na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Nieuciążliwy zakład rzemieślniczy to taki zakład, z którego działalnością nie będą się wiązać żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Pojęcia nieuciążliwości nie można utożsamiać z zakładem, generującym różnego rodzaju emisje, którego dopuszczalność zlokalizowania, na określonym terenie zależy od tego, czy mieszczą się one w wielkościach dopuszczonych przez ustawodawcę. Sporna inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt.81 i 86 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Badając dopuszczalność spornej inwestycji należało mieć na względzie postanowienia całego aktu prawa miejscowego i dopuszczonych na jego obszarze przedsięwzięć. Analiza ta prowadzi do wniosku, że rada gminy rozróżniła pojęcie zakładów rzemieślniczych od zakładów rzemieślniczych nieuciążliwych. Pozwala to tym bardziej przyjąć, że w świetle postanowień planu zakład generujący jakiekolwiek uciążliwości nie może być uznany za nieuciążliwy w rozumieniu normy zawartej w § 4 pkt. 1 planu, w konsekwencji za niedopuszczalne uznać należało zlokalizowanie go na obszarze, objętym symbolem R-O". Przekładając powyższe na realia sprawy, organ odwoławczy zauważył, że należy zważyć na charakter samego przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą - stacja paliw oraz związany z jej działalnością rodzaj emisji. Z treści przedłożonej do akt sprawy przez wnioskodawczynię karty informacyjnej wynika bezspornie, iż planowanej inwestycji nie można uznać za taką, której uciążliwość nie wykracza poza granice działki (a tylko taką można zlokalizować na terenie oznaczonym w planie symbolem MN/Uk). W trakcie działalności inwestycji jej funkcjonowanie będzie wiązało się z emisją do powietrza substancji z procesu przeładunku i dystrybucji paliw - (str. 18 karty informacyjnej) - emisja węglowodorów alifatycznych oraz aromatycznych. Do środowiska emitowane będą również substancje związane z ruchem pojazdów napędzanych za pomocą silników - CO, N02, S02, pyły - PM10, PM 2,5, węglowodory (str. 21 karty). Zestawienie przypuszczalnych emisji podane jest na str. 22 karty informacyjnej. Ponadto, jako bardzo istotne źródło emisji należy uznać obecne na terenie stacji, jak również poruszające się po jej terenie, emitory hałasu w postaci dystrybutorów paliw płynnych, poruszających się po terenie stacji samochodów, procesów rozładunku cystern, funkcjonujących wentylatorów wyciągowych (str. 24 i 25 karty). Planowana stacja paliw ma funkcjonować 7 dni w tygodniu, po 12 godzin na dobę, stąd też w tym okresie będzie dochodziło do ww. emisji. Organ zdecydowanie podkreślił, że najbliższa zabudowa chroniona znajduje się w odległości 25 m od środka ciężkości źródeł hałasu (zabudowa mieszkaniowa), stąd też nie sposób przyjąć, że planowana przez skarżącą zabudowa ma charakter nieuciążliwej, dającej się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonej na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Nieuciążliwy zakład lub usługa to taki, z którego działalnością nie będą się wiązać żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, zaś z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, iż planowana stacja paliw będzie działalnością uciążliwą. I nie chodzi tu o przekraczanie poziomów emisji dopuszczalnych przepisami prawa substancji, a o całokształt oddziaływań inwestycji na środowisko, w tym najbliższe sąsiedztwo w postaci zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że skutki uwzględnienia argumentacji podniesionej przez wnioskodawczynię w treści odwołania i wydanie pozytywnej dla niej decyzji, to jest takiej, która określi środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Pozytywna dla wnioskodawczyni decyzja środowiskowa, będąca jednym z etapów procesu inwestycyjnego, umożliwiałaby bowiem realizację inwestycji w miejscu do tego nieprzeznaczonym w m.p.z.p. W konsekwencji decyzja taka bezpośrednio wpływałaby na stan środowiska oraz zaburzała istniejący porządek prawny, gdyż wbrew obowiązującemu nakazowi, zawartemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zezwalałaby na realizację inwestycji, która jest niezgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sprzeczność pomiędzy badaną decyzją a przepisem art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. Organ odwoławczy nie jest bowiem ograniczony ramami zakreślonymi przez odwołanie, a dokonuje oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Takiej też oceny dokonało Kolegium, uznając przy tym, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa. Kolegium przy tym przeanalizowało sprawę w jej całokształcie i uzasadniło motywy podjętego rozstrzygnięcia. Co zaś się tyczy zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 7a k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż powyższa norma prawna została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, 935). Zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., zaś postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2016 r. i nie zostało zakończone, w związku z czym powyższy przepis nie może mieć zastosowania w tymże postępowaniu. Reasumując Kolegium zauważyło, że art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 48/14 i glosa K. Gruszeckiego w Gdańskich Studiach Prawniczych - Przegląd Orzecznictwa 2015, Nr 1, str. 31 in.). A. P. w skardze na decyzję Kolegium z [...] marca 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) błędną, gdyż w sposób niedopuszczalny rozszerzającą, wykładnię zapisów zakazujących inwestycji zwartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu administracyjnego [...] w części odnoszącej się do mojej działki poprzez niezasadne przyjęcie, iż na działce tej nie może być realizowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw, w sytuacji gdy w planie dopuszczalna jest zabudowa o charakterze komercyjnym, czyli planowana przeze mnie inwestycja; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez arbitralne, gdyż niedostatecznie umotywowane, pominięcie w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony prawa własności oraz wolności do zagospodarowaniu własnego terenu zgodnie z planowanym zamierzeniem; 3) naruszenie § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1587) poprzez brak sprecyzowania w planie zagospodarowania przestrzennego jakie elementy ładu przestrzennego zostaną ochronione poprzez zakaz realizacji inwestycji polegających na świadczeniu usług motoryzacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji opisanego w stanie sprawy przedsięwzięcia. Decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Działka o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położona w [...], gminie [...] - będąca miejscem, na którym skarżąca zamierza realizować przedsięwzięcie objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - posiada powierzchnię 0,3164 ha oraz położona jest na terenie wiejskim, w otoczeniu drogi krajowej [...], nieużytków i w pobliżu zabudowy mieszkaniowej i usługowo-handlowej. Nadto, działka położona jest na terenie objętym ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], poz. [...]). Teren położenia działki inwestycyjnej zgodnie z ustaleniami planu został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – usługową oznaczoną symbolem MN/Uk (§ 12 ust. 1 planu). Na terenie tym – według postanowień § 12 ust. 2 punkt 1-3 planu – obowiązują następujące zasady zagospodarowania: 1) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową; 2) dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług i nieuciążliwego rzemiosła usługowego, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki; 3) wyklucza się lokalizację handlu hurtowego, usług lakierniczych, blacharskich, transportowych, motoryzacyjnych, drukarskich, baz, składów i magazynów rzemiosła produkcyjnego, stolarstwa, przetwórstwa tworzyw sztucznych, przetwórstwa mięsnego i warzywno-owocowego, piekarni, pralni i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia oraz budowę i rozbudowę (istniejących) zakładów produkcyjnych, itp. Dodatkowo, według § 7 planu: - punktu 7 – usługi i działalność gospodarcza nieuciążliwa - to usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojącego na terenach mieszkaniowych (np.: handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo itp.), - punktu 8 - usługi komercyjne - to usługi, głównie handlowe, służące zaspokajaniu potrzeb ludności na różnego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze. Z przytoczonych ustaleń planu wynika, że na obszarze oznaczonym symbolem MN/Uk dopuszcza się wyłącznie lokalizację usług, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Dalej z tak określonego dopuszczenia całkowicie wyklucza się lokalizację usług m. in. motoryzacyjnych i lokalizację innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia. Tymczasem zamiarem skarżącej jest wybudowanie na działce nr ew. [...] "budynku mieszkalno-usługowego wraz ze stacją paliw płynnych wraz z obiektami i instalacjami towarzyszącymi". Dokładnie planowane przedsięwzięcie zostało opisane w Karcie Informacyjnej przedsięwzięcia. Zgodnie z zapisami Karty ma polegać na budowie budynku mieszkalno-usługowego z piętrem mieszkalnym oraz parterem biurowo-handlowo-usługowym ze sklepem, magazynem i pomieszczeniami socjalnymi, kompletnej stacji paliw płynnych z dwoma zbiornikami podziemnymi o pojemności ok. 50 m³ każdy, z dystrybutorami obustronnymi, naziemnym zbiornikiem gazu LPG o pojemności ok. 9 m³ z dystrybutorem, wiatą nad dystrybutorami paliw, parkingiem na około 3 pojazdy osobowe, ciągami komunikacyjnymi, stanowiskiem przeładunku paliw, kanalizacją deszczową z seperatorem i sanitarną, przyłączami do sieci gminnych oraz studzienkami chłonnymi na deszczówkę (str. 3 Karty). Mając za podstawę tak opisany rodzaj i rozmiar inwestycji nie można odmówić słuszności uznaniu organu odwoławczego, że planowanej inwestycji nie można uznać za taką, której uciążliwość nie będzie wykraczać poza granice działki o numerze ew. [...], czego wymagają ustalenia § 12 ust. 2 pkt 2 planu dla terenu oznaczonego symbolem MN/Uk. Po pierwsze dlatego już, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, z późn. zm.) i zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 2008 r. jego realizacja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po drugie z Karty Informacyjnej przedsięwzięcia, rozdziału G określającego "Rodzaje i ilość wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko" wynika, że w planowanym obiekcie źródłami emisji będą procesy związane z magazynowaniem i dystrybucją paliw oraz ruch pojazdów, tj. emisja z procesów przeładunku i dystrybucji paliw, w tym napełnianie zbiorników magazynowych, tankowanie pojazdów, emisja z pojazdów; emisja hałasu; odpady; woda i ścieki; inne emisje (str. 18-33 Karty). W samej Karcie wskazuje się, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia istotne znaczenie ma dość bliska odległość zabudowy mieszkalnej od ocenianego obiektu i w zakresie ograniczenia oddziaływania na środowisko, w tym ludzi. Dla ograniczenia uciążliwość funkcjonowania stacji określono jej funkcjonowanie zasadniczo do pory dziennej, przyjęto godziny otwarcia stacji. Stacja ma pracować 12 h/d i zasadniczo być czynna 7 dni w tygodniu (str. 34, 16 i 3). I chociaż z Karty wynika, że nie przewiduje się przekroczeń dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu, stężeń odniesienia oraz dozwolonych wielkości emisji hałasu dla zabudowy chronionej i zdrowia ludzi, to wobec przyjęcia szeregu rozwiązań ograniczających uciążliwość funkcjonowania stacji (str. 16-17 Karty), w pełni zasadne było uznanie przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja będzie uciążliwa i zakres uciążliwości nie zostanie ograniczony do granic działki nr [...], jak tego wymagają postanowienia planu. Organ słusznie zauważył, że nieuciążliwe usługi to takie, z których działalnością nie będą wiązać się żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że planowana stacja paliw będzie działalnością uciążliwą i nawet nie chodzi tu o przekraczanie poziomów emisji dopuszczalnych przepisami prawa substancji, ale o całokształt oddziaływań inwestycji na środowisko, w tym najbliższe sąsiedztwo w postaci zabudowy mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 767/13) stwierdził, że "nieuciążliwa usługa to taka, z którą nie będą się wiązać żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Pojęcia nieuciążliwości nie można utożsamiać z zakładem, generującym różnego rodzaju emisje, którego dopuszczalność zlokalizowania, na określonym terenie zależy od tego, czy mieszczą się one w wielkościach dopuszczonych przez ustawodawcę. Sporna inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 81 i 86 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Badając dopuszczalność spornej inwestycji należało mieć na względzie postanowienia całego aktu prawa miejscowego i dopuszczonych na jego obszarze przedsięwzięć. Analiza ta prowadzi do wniosku, że rada gminy rozróżniła pojęcie usług od usług nieuciążliwych. W świetle postanowień planu zakład generujący jakiekolwiek uciążliwości nie może być uznany za nieuciążliwy w rozumieniu normy zawartej w § 4 pkt 1 planu, w konsekwencji za niedopuszczalne uznać należało zlokalizowanie go na obszarze, objętym symbolem R-O". Prezentowana inwestycja to również inwestycja, której realizację na działce [...] wykluczają zapisy § 12 ust. 2 pkt 3 planu, ustanawiające wykluczenie dla lokalizacji usług motoryzacyjnych i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia. W tym aspekcie sprawy Sąd w pełni podzielił i uznał za własne stanowisko organu odwoławczego w zakresie usług motoryzacyjnych (§ 12 ust. 2 pkt 3 planu) i usług komercyjnych (§ 7 pkt 7 i 8 planu), przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zrezygnował z jego powtarzania, a poprzestał na jego zaprezentowaniu w stanie sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] w § 11 zatytułowanym "Tereny zabudowy usług komercyjnych" przeznaczył pod zabudowę usługową tereny oznaczone symbolem UK, tym samym i dopuścił lokalizowanie usług komercyjnych motoryzacyjnych, do których można zliczyć stację paliw. To też doprowadziło organ do słusznego uznania, że intencją miejscowego prawodawcy niewątpliwie było umożliwienie na terenach oznaczonych symbolem MN/Uk (tereny zabudowy mieszkaniowo –usługowej) posadowienia drobnych usług bytowych, o których mowa w § 7 pkt 7 planu - typu szewstwo, krawiectwo, handel detaliczny, mających charakter nieuciążliwych, dających się pogodzić z koegzystowaniem dopuszczonej na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Tak prezentowane stanowisko znajduje także oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 3 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 767/13), w którym stwierdzono, że w sytuacji, gdy zapisy planu przewidują tereny, na których można wprost zlokalizować dane przedsięwzięcie, to nie można go sytuować na terenie wykluczającym tego rodzaju zabudowę. Wszystko to przemawia za słusznością stanowiska organu odwoławczego, w zakresie uznania, że wnioskowane przez skarżącą przedsięwzięcie należy zaliczyć: - do usług uciążliwych dla otoczenia, tym samym nieograniczających się swoją uciążliwością do granic działki nr [...] i mieszczących się w pojęciu usług bytowy, - do usług motoryzacyjnych i obiektów działalności gospodarczej uciążliwych dla otoczenia - których lokalizację, na terenie położenia nieruchomości wyklucza plan, - do usług komercyjnych, których lokalizację dopuszcza plan na "Terenach zabudowy usług komercyjnych", a nie na "Terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Tym samym zasadne jest uznanie, że przedmiotowa lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami § 12 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie [...]. I tak, wobec wywiedzionej przez Kolegium niezgodności lokalizacji wnioskowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło do utrzymania w mocy decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym prawidłowego zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. Dalej, Sąd w działaniu organu odwoławczego nie dopatrzył naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, w efekcie wydał rozstrzygnięcie oparte na prawidłowej podstawie prawa materialnego, tj. przepisach ustawy z 2008 r. i odpowiadające pod względem wymogów uzasadnienia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. O zakresie uzasadnienia zadecydowała treść rozstrzygnięcia, tym samym wyeliminowała potrzebę jego uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 85 ust. 2 ustawy z 2008 r. W kontekście skargi należy jeszcze wskazać, że w sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem regulacje te - ze względu na przedmiot sprawy - nie były stosowane przez organy w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym. Zarzuty wobec planu, jako wykraczające poza zakres przedmiotu sprawy, pozostały poza oceną legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd. Procedurę zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Sąd nie uwzględnił skargi i na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.