I SA/Bd 750/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. O. R. A. R.i M. R.w T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz D.O. R. A.R. i M. R.w T. kwotę 100 zł ( sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec praw majątkowych zobowiązanego T. S. na podstawie m.in. tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...] obejmującego nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w kwocie należności głównej [...] zł i odsetki naliczone na dzień wystawienia tytułu w kwocie [...]zł. Organ w toku postępowania egzekucyjnego dokonał wielu czynności egzekucyjnych zmierzających do realizacji egzekwowanej należności. W konsekwencji przeprowadzonych czynności, organ postanowieniem z dnia [...]. umorzył postępowanie egzekucyjne. W tym samym dniu organ egzekucyjny skierował do wierzyciela - Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych związanych m.in. ww. z tytułem wykonawczym i obciążających wierzyciela. Pismem z dnia [...]. wierzyciel wystąpił do organu o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...]. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. na podstawie art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." ustalił wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...] ([...]) w kwocie [...]zł. W złożonym zażaleniu D. T. wniósł o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego lub zmianę ich wysokości powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14. Zdaniem Strony, ustalone przez organ koszty egzekucyjne pozostają w rażącej dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, co narusza równowagę między interesem państwa polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. W ocenie Strony, stosunek wysokości opłat w egzekucji do czynności organu, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone powinien pozostawać w racjonalnej zależności. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny umorzył na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego T. S. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] ([...]) z dnia [...]. W konsekwencji, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w związku z realizacją ww. tytułu wykonawczego. Odnosząc się do wysokości kosztów egzekucyjnych organ wskazał na treść art. 64 § 1, 5, 6, 7, 9, 10 oraz art. 64b § 1 pkt 1 u.p.e.a. Podał, że w niniejszej sprawie koszty egzekucyjne związane z ww. tytułem wykonawczym zostały naliczone w łącznej kwocie [...]zł i wynikały z: 1) zajęcia rachunku bankowego (5% od kwoty [...]zł stanowiącej sumę należności głównej i odsetek za zwłokę na dzień sporządzenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności) - [...] zł; 2) trzykrotnego spisania protokołów o stanie majątkowym zobowiązanego (3x3 zł) - [...] zł; 3) opłaty manipulacyjnej (1% od kwoty [...]zł stanowiącej sumę należności głównej i odsetek za zwłokę na dzień doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego) - [...] zł; oraz 4) wydatków egzekucyjnych za opłacenie przejazdów i delegacji poborcy skarbowego - [...] zł. W zakresie przywołanego przez Skarżącego w zażaleniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt SK 31/14 organ stwierdził, że wyrok ten nie powoduje utraty mocy obowiązującej regulacji prawnych. Jego skutkiem jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Innymi słowy wskazany wyrok zakresowy nie wywołuje skutków prawnych uchylających. W związku z tym, przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nadal stanowią element obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli więc do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian, to organ egzekucyjny określa koszty na podstawie obowiązujących przepisów. W tej sytuacji, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. prawidłowo określił wysokość kosztów egzekucyjnych, tj. zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami ustawy. Końcowo, odnosząc się do kwestii umorzenia kosztów egzekucyjnych organ wskazał, że zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. W tym zakresie należy zwrócić się do właściwego organu, tj. Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T.. W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 64c § 4 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych na poziomie [...] zł oraz obciążenia nimi wierzyciela bez wyraźnego wskazania powyższego obowiązku w dyspozycji zaskarżonego postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej postanowienia nie powołał stosownego przepisu wskazującego na ponoszenie kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela, a także w sentencji postanowienia brak jest wskazania, że koszty te zobowiązany jest pokryć wierzyciel. Zdaniem Strony, stosowanie stawek opłat egzekucyjnych i manipulacyjnych nie budzi zastrzeżeń co do zasady, lecz nie może to doprowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który powinien być określony przez ustawodawcę. Skarżący stwierdził, że końcowe ustalenie opłat i wydatków winno być spójne z dokonanymi czynnościami egzekucyjnymi. W niniejszej sprawie organ nie dokonał żadnej skutecznej czynności egzekucyjnej. Z powodu braku środków na rachunku dłużnika organ egzekucyjny nie wykonał żadnej operacji finansowej. Zajęcie rachunku bankowego odniosło niewątpliwie skutek czysto techniczny. Niemniej jednak trudno nazwać go czynnością skuteczną. Zdaniem Skarżącego, nie ma racji organ, uznając, że skoro do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian, to organ egzekucyjny określa koszty na podstawie dotychczasowych (obowiązujących) przepisów. Gdyby przyjąć to za regułę, to wydawane przez organy rozstrzygnięcia na podstawie wadliwych przepisów naruszałyby zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji), którą należy rozumieć jako działanie w granicach prawa, ale z uwzględnieniem źródeł prawa, gdzie Konstytucja w art. 87 § 1 wprowadza hierarchię tych źródeł stawiając Konstytucję na pierwszej pozycji. Zatem trudno przyjąć, że organy działały zgodnie z tą zasadą oraz nadrzędną zasadą ustanowioną w art. 2 Konstytucji tj. zasadą państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego. Skarżący podniósł, że z literalnego brzmienia art. 64c § 4 u.p.e.a. nie wynika, iż organ w pełnej wysokości musi ponosić koszty egzekucyjne, które naliczone zostały na podstawie niekonstytucyjnego art. 64 § 1 u.p.e.a., a które pozostają w opozycji do kosztów faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny. Zdaniem Strony, w przedmiotowym postępowaniu doszło do całkowitego zerwania związku pomiędzy świadczeniem organu egzekucyjnego (a właściwie ich brakiem) a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat, zaś zasądzone koszty przestały być adekwatnym wynagrodzeniem organu za podjęte czynności, a stały się dodatkową sankcją pieniężną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] r. wydane w sprawie obciążenia wierzyciela – Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kosztami postępowania egzekucyjnego, przeprowadzonego wobec zobowiązanego T. S. w kwocie [...]zł. Na koszty składa się m.in. opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł oraz opłata związana z zajęciem rachunku bankowego (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że egzekucja wymienionych zobowiązań pieniężnych przy zastosowaniu środków egzekucyjnych określonych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. okazała się bezskuteczna. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w Banku BGŻ, zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Alior Bank S.A. oraz spisano protokół o stanie majątkowym jednakże w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych nie uzyskano żadnej kwoty. Z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania kwoty kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. – organ obciążył tymi kosztami wierzyciela. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 687/12 celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić co do zasady do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wzięto pod uwagę unormować zawartych w u.p.e.a. Organ egzekucyjny prowadził egzekucję z rachunku bankowego. Zgodnie z art. 80 §1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały – do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Stosownie bowiem do postanowień przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tegoż artykułu, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. W wyroku z dnia 06 kwietnia 2017r. sygn. akt II FSK 693/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczającym jest zastosowanie wykładni językowej. Zasadniczy prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego wyżej tekstu prawnego, nie pozostawia, zdaniem NSA, jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). W ocenie Sądu organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela opłatą wyliczoną na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku bankowym nie było żadnych środków pieniężnych. Skoro przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Organ winien zatem uwzględnić wykładnię prawa przedstawioną powyżej. Końcowo mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty należy także przypomnieć, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowany w: Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2016r., sygn. akt II FSK 2066/14; opublikowany w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny i stan prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co nie powinno ujść uwadze organów administracyjnych. Z powołanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. M. Łent H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska