II SA/Wr 588/18

Dnia 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. T. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest odmowa przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ) wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Stanowiąca własność Z. T. (dalej: skarżący) działki gruntu nr [...] oraz [...],[...], obręb R., gmina M. objęte zostały decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pod nazwą: "[...]". Tym samym nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 21 czerwca 2017 r., tj. z dniem uostatecznienia się wskazanej decyzji. Decyzją z dnia [...] Wojewoda D. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. (dalej: inwestor). Pismem z dnia 21 kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego o konieczności rozpoczęcia prac na wywłaszczonej nieruchomości z dniem 30 kwietnia 2018 r. Jednocześnie organ zaproponował skarżącemu wypłatę niespornej części odszkodowania jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie w wysokości 70% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie inwestora. Organ podkreślił, że przyjęcie tej propozycji nie będzie stanowić uznania wysokości odszkodowania ustalonej w tym operacie i nie ma żadnego wpływu na prowadzone przez wojewodę postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania. Poinformowano ponadto, że pozostała część odszkodowania zostanie rozliczona i wypłacona – w razie orzeczenia przez Wojewodę kwoty wyższej niż proponowana – po wydaniu ostatecznej decyzji odszkodowawczej. W załączeniu organ przesłał skarżącemu propozycję porozumienia stanowiącego podstawę do uzyskania wypłaty części odszkodowania. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r., nadanym w dniu 23 kwietnia 2018 r. skarżący złożył do inwestora wniosek o wypłatę zaliczki odszkodowania. W piśmie z dnia 24 maja 2018 r. organ wskazał, że w świetle art. 21 ust. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 433 z późn. zm., dalej: zrip) brak jest podstaw prawnych do wypłaty zaliczki odszkodowania na rzecz skarżącego. Organ wskazał, że wobec wniesienia odwołania od decyzji odszkodowawczej wyłącznie przez inwestora pozostałym stronom, które się nie odwołały nie przysługuje uprawnienie do żądania na ich wniosek wypłaty odszkodowania. Organ podkreślił, że art. 21 ust. 11 zrip stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja nie posiadająca rygoru natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu dopiero po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności. Według organu art. 21 ust. 11 zrip jako ustanawiający wyjątek nie podlega wykładni rozszerzającej. Swoje stanowisko organ uargumentował ponadto treścią art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: kpa) formułującą zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Według organu w sytuacjach, w których od decyzji odszkodowawczej odwołuje się wywłaszczony, któremu przysługuje odszkodowanie ratio legis analizowanej regulacji sprowadza się do zapewnienia stronie możliwości wcześniejszego uzyskania bezspornej części odszkodowania, jeszcze przed zakończeniem postępowania przed organem II instancji. Natomiast w razie wniesienia odwołania przez inwestora, gdy możliwe jest obniżenie wysokości odszkodowania, nie można mówić o bezspornym odszkodowaniu. Na odmowę wypłaty odszkodowania skarżący wniósł skargę zarzucając zaskarżonej czynności naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 11 zrip poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy skarżący nie odwołuje się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to nie przysługuje im prawo do wypłaty zaliczki w wysokości odszkodowania ustalonego w skarżonej decyzji. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu i o uznanie jego obowiązku w postaci wypłaty na jego rzecz zaliczki w wysokości kwoty określonej w decyzji Wojewody D. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że co prawda z literalnego brzmienia przepisu wynika, że zaliczka w wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji może zostać wypłacona tylko wówczas, gdy strona się od tej decyzji odwołała, jednak w ocenie skarżącego trudno jednak przyjąć, aby taki był zamysł racjonalnego prawodawcy. Wykładnia art. 21 ust. 11 zrip doprowadza do wniosku, że strona godząca się z decyzją organu pozbawiona zostaje prawa do wypłaty zaliczki tylko dlatego, że sama się od tej decyzji nie odwołuje. Ponadto skarżący twierdzi, że w drodze analogii zasadne jest zastosowanie rozwiązania przyjętego w art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: zrid). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Oś sporu dotyczy zatem możliwości wypłaty skarżącemu jako wywłaszczonemu odszkodowania pomimo tego, że odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wniósł wyłącznie inwestor, a postępowanie odwoławcze w tym przedmiocie trwa. Bezsporna pozostaje kwestia samej zasadności wypłaty skarżącemu odszkodowania. W pierwszej kolejności nadmienić należy, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, określana również specustawą przeciwpowodziową ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: ugn). Tryb ustalania wysokości oraz wypłacenia odszkodowania reguluje ustawa zrip jednakże w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosować należy odpowiednio przepisy ugn, o czym wprost stanowi art. 20 ust. 8 zrip. Nie ma natomiast podstaw, jak chciałby tego skarżący, aby w drodze analogii stosować przepisy specustawy drogowej, która stanowi odrębną regulację, którą co więcej również uzupełniająco należy interpretować w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 12 ust. 5a ustawy zrid na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Na podkreślenie zasługuje fakt, że wypłata zaliczki odszkodowania w świetle ustawy zrid uzależniona jest od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, o której mowa w art. 12 ust. 4g, a czego zdaje się nie zauważać skarżący. Prawodawca w specustawie przeciwpowodziowej nie przewidział odrębnego trybu ustalania i wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, a poza tym decyzja taka nie została wydana w rozpoznawanej sprawie. W świetle specustawy przeciwpowodziowej nie przewidziano również możliwości wypłaty zaliczki odszkodowania, zaś jedynym warunkiem umożliwiającym wypłatę całości odszkodowania ustalonej w decyzji nieostatecznej jest wniesienie odwołania przez stronę postępowania odszkodowawczego wnioskującej o wypłatę kwoty odszkodowania. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że literalna wykładnia tego przepisu doprowadza do rezultatu sprzecznego z intencją racjonalnego prawodawcy. Jedynie pozornie wydawać się może, iż strona która nie odwołuje się od decyzji odszkodowawczej jest przez rozwiązanie przyjęte w art. 21 ust. 11 zrip w pewien sposób "karana" poprzez brak możliwości wypłaty jej odszkodowania zgodnie z decyzją nieostateczną. Rację ma jednak organ szukając uzasadnienia tego rozwiązania w art. 139 kpa wyrażającym zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem możliwość wypłaty kwoty odszkodowania wynikającej z nieostatecznej decyzji jedynie stronie, która wniosła odwołanie wynika z możliwości określenia bezspornej wysokości odszkodowania, tj. wysokości wynikającej z decyzji odszkodowawczej, gdyż kolejna decyzja wydana w sprawie nie może tej kwoty obniżać. Tak postrzegana regulacja art. 21 ust. 11 zrip zdaje się raczej przemawiać za racjonalnością ustawodawcy. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, nadmienić należy, że sąd nie rozpoznaje hipotetycznych stanów faktycznych, takich jak wskazane w skardze, niemniej jednak słusznie skarżący zauważył poważne wątpliwości interpretacyjne pojawiające się na tle art. 21 ust. 11 zrip, w sytuacji w której odwołanie wniósłby zarówno inwestor, jak i strona, której przysługuje odszkodowanie. Literalne brzmienie przepisu pozostaje w takiej sytuacji w sprzeczności z jego rozumieniem funkcjonalnym. Nie ma jednak racji skarżący twierdząc, że wykładnia systemowa oraz celowościowa ma pierwszeństwo przed wykładnią językową. W teorii wykładni prawa przyjmuje się dwa stanowiska: uzyskanie jednoznacznego rezultatu interpretacyjnego odpowiednio po przeprowadzeniu wykładni językowej, systemowej lub funkcjonalnej zwalnia z przeprowadzenia kolejnych etapów wykładni, albo też każdorazowo należy przeprowadzić wykładnię obejmującą wszystkie trzy rodzaje reguł interpretacyjnych. Pierwsze ze stanowisk zdaje się dominować w praktyce orzeczniczej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 stwierdzono, że "W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni" (publ. OTK 2000 r. nr 5 poz. 141). Pogląd powyższy stanowi zarazem wyraz zasady interpretatio cessat in claris, stanowiącej że wykładnię należy zakończyć w momencie osiągnięcia jasności co do znaczenia przepisu prawa. W obu wersjach teorii wykładni prawa kolejność stosowania poszczególnych rodzajów wykładni jest taka sama (językowa, systemowa, funkcjonalna). W konsekwencji przyjmuje się, że w razie sprzeczności wyniku interpretacyjnego otrzymanego wskutek przeprowadzenia różnych rodzajów wykładni pierwszeństwo ma wynik wykładni językowej przed systemową i funkcjonalną, zaś wykładni systemowej przed funkcjonalną. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, wobec niewniesienia odwołania przez skarżącego, nie zachodzą wątpliwości interpretacyjne, ponieważ już przeprowadzenie wykładni językowej pozwala na ustalenie niebudzącego wątpliwości znaczenia interpretowanego przepisu. Odnosząc się do przedstawionego w uzasadnieniu skargi ograniczonego zakresu stosowania zakazu reformationis in peius z uwagi na możliwość wydania wskutek postępowania odwoławczego decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa, nadmienić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy argumentacja ta nie znajduje uzasadnienia. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 20 ust. 2 zrip, wobec nieuzgodnienia przez strony kwoty odszkodowania, wojewoda ustala odszkodowanie w drodze decyzji. Wojewoda funkcjonuje jednak w tym postępowaniu jako organ I instancji, a od jego decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Na marginesie rozważań podkreślić należy, że organ prawidłowo zastosował wobec skarżącego art. 132 ust. 1b ugn, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki. Z akt sprawy wynika, że niezwłoczne zajęcie wywłaszczonej nieruchomości konieczne było ze względu na potrzebę przystąpienia do inwestycji. Wobec powyższego zaproponowano skarżącemu wypłatę niespornej części odszkodowania stanowiącej równowartość 70% kwoty odszkodowania ustalonej przez organ I instancji. W ocenie sądu, słusznie organ zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie – co sugeruje skarżący – przepisy specustawy drogowej. W świetle powyższych rozważań, sąd nie podziela argumentacji prezentowanej przez skarżącego i nie znajduje naruszenia przepisów prawa w odmowie wypłaty odszkodowania. Mając powyższe na względzie sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.).