II SA/Gd 615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z 14 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia J. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2018r. oddalające zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] w W., wniesiony po wydaniu postanowienia o nałożeniu na zobowiązaną grzywny z dnia 05 czerwca 2018r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jednym z podstaw zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – art. 33 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – dalej jako u.p.e.a. Przedmiotem zarzutu zgłoszonego przez stronę zobowiązaną po zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego może być wyłącznie kwestia jego uciążliwości. O mniejszej dolegliwości grzywny w celu przymuszenia świadczy możliwość jej umorzenia w razie wykonania przez zobowiązaną egzekwowanego obowiązku, podczas gdy w przypadku zastosowania opcji wykonania zastępczego, tj. innego środka egzekucyjnego, zobowiązana byłaby obciążona wszystkimi, niepodlegającymi zwrotowi, kosztami (przeważnie większymi) wykonania za nią obowiązku rozbiórki obiektu. Wykonując obowiązek, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty grzywny, o czym organ egzekucyjny poinformował stronę w uzasadnieniu postanowienia o jej nałożeniu. Poinformowano także zobowiązaną, że postanowienie oddalające zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucji administracyjnej dotyczy wyłącznie kryteriów wyboru takiego a nie innego środka. Wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku podlega ocenie przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanej zarzucił naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że przepis ten konstytuuje zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Sens tej zasady najlepiej (i wystarczająco dobrze zarazem) oddaje jej nazwa. Spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego. Zasadę tę wspomniano już wyżej kilkukrotnie, łącząc ją z jednej strony z brzmieniem art. 7 § 2 u.p.e.a., a z drugiej z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Mowa jest w nim o wyborze najmniej uciążliwego środka wyłącznie spośród środków bezpośrednio prowadzących do wykonania egzekwowanego obowiązku. Można zatem powiedzieć, że jest to zasada ustępująca swoją mocą zasadzie celowości postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu) powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2005, strona 46). Nie ulega wątpliwości, że sposób wymienienia w art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ten ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 roku w sprawie sygn. akt II OSK 463/2005. Zatem nie grzywna w celu przymuszenia, lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, który stanowi samowolę budowlaną. Sama możliwość zastosowania wobec zobowiązanej J. S. środków egzekucyjnych w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia narusza zasadę, o której mowa w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 sierpnia 2018 r. jest zgodne z prawem. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 28 września 2011 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. S. rozebrać obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w W., gmina K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2011r. Z akt sprawy wynika również niespornie, że nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2011r. obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Z akt sprawy wynika także, że w dniu 14 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomniał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 28 września 2011 r. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 stycznia 2015 r. a w dniu 4 maja 2015 r. organ I instancji wystawił na skarżącą tytuł wykonawczy, który skarżąca otrzymała w dniu 8 maja 2015 r. Zasadne przy tym było, w ocenie Sądu, nałożenie na skarżącą środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej i jako środka niezbędnego do realizacji ciążącego na skarżącej obowiązku. Zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy czym, art. 119 ustawy wyjaśnia, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto więc zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie VII, WK 2015, LEX/el). Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 61/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129 ustawy, konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków. Z tych też względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) i art. 7 § 3 (zasady niezbędności) u.p.e.a., z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 sierpnia 2018 r. jest zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.