I SA/Wa 1313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku H. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła H. P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] grudnia 1991 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. na własność szeregu nieruchomości położonych w obrębie [...], w tym działki nr [...] o pow. [...] m2, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...], stanowiących integralną część tej decyzji. Decyzją z [...] września 1997 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. i jednocześnie stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], w tym działki nr [...] o pow. [...] m2, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]-[...],[...][...],[...][...],[...],stanowiących integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części, w której stwierdzono nabycie przez Gminę własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wystąpiła H. P., reprezentowana przez radcę prawnego. Decyzją z [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1997 r. w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 uznając, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła H. P. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 kpa i wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, która to mienie przejmuje. Stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Minister wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, że działka nr [...] ([...] ), obręb [...], powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, którą wpisano po pomiarze stanu posiadania w 1962 r., w jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Jednocześnie, dokumentacja ta, w ocenie Ministra, potwierdza, że H. P. jest właścicielką działek nr [...],[...] i [...] położonych w L. w obrębie [...]. Przedmiotowe nieruchomości nabyła ona od M. D. (syna M. D.). Ponadto, organ wyjaśnił, że działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, natomiast działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha. Działki nr [...] oraz nr [...] zostały wyodrębnione z działki nr [...] w 1972 r. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiące własność M. D. (następnie M. D.) powstały natomiast z działek nr [...] oraz [...]. Nieruchomości oznaczone numerami [...] oraz nr [...] M. D. nabył od T. K. Organ wskazał, że sporna działka nr [...] (wcześniej działka nr [...]) położona jest pomiędzy działkami oznaczonymi obecnie nr [...] i [...] (wcześniej [...] i [...]) i nie była przedmiotem sprzedaży na rzecz M. D. Wobec powyższego, Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że przed datą komunalizacji, tj. dniem 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz Skarbu Państwa. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że poprzednicy prawni H. P. posiadali w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nie wykazała zatem, że w dacie 27 maja 1990r., jak i obecnie przedmiotowa nieruchomości stanowiła jej lub jej poprzedników prawnych własność. W ocenie organu, samo zaś podważanie tytułu własności do nieruchomości nie może uzasadniać istnienia interesu prawnego w postępowaniu zakończonym niniejszą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła H. P. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) prawa procesowego, to jest: a) art. 28 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania; b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że doszło do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa; c) art. 7, k.p.a. art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został przedłożony przez skarżącą oraz brak jakiejkolwiek jego oceny, z którego to wynika, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] (dawniej działkami odpowiednio nr [...] i [...], nr [...] i [...]; a jeszcze dawniej nr [...] i [...]) przebiegała droga stanowiąca niewydzieloną część gospodarstwa rolnego nabytego przez skarżącą; d) art. 7 i art. 77 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że sporna działka nr [...] położona pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie była przedmiotem sprzedaży na rzecz M. D. jedynie w oparciu o pismo Starosty [...] z [...] maja 2017 r. pomimo braku stosownych dokumentów źródłowych potwierdzających informacje przedstawione w przedmiotowym piśmie, przy jednoczesnym istnieniu dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, z której wynika, że droga rolna (obecnie działka nr [...]) stanowiąca niewydzieloną część gospodarstwa rolnego wchodziła w skład tego gospodarstwa składającego się z działki nr [...] i [...], będącego własnością T. K.; e) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ dogłębnego przeanalizowania usytuowania działki nr [...] według wycofanego operatu, a następnie skonfrontowania tego położenia z mapami sytuacyjnymi bądź zasadniczymi służącymi do odnowienia części kartograficznej operatu, także zaniechanie ustalenia przebiegu działki nr [...] w oparciu o mapy ewidencyjne oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa m.in. ze względu na brak wyjaśnienia dokładnego usytuowania działki nr [...]; f) art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom - wypisowi z rejestru gruntów wraz z odrysem nieruchomości gruntowej położonej w L., pow. B. z [...] kwietnia 1958 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., z którego wynika, że pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] przebiegała droga stanowiąca część gospodarstwa rolnego, którego właścicielem był K. T.; wypisowi z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 1972 r., z którego wynika, iż w skład działki nr [...] wchodziła droga o pow. [...] ha, a w skład działki droga o pow. [...] ha, stanowiąca część gospodarstwa rolnego; aktowi notarialnemu z dnia [...] czerwca 1958 r., rep. A nr [...], z którego wynika, iż przedmiotowym aktem T. K. całą swoją nieruchomość położoną w L., obejmującą działkę nr [...] i [...], o pow. [...] ha sprzedał M. D., pomimo że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez organ, iż skarżąca nie wykazała, aby w dacie 27 maja 1990 r., jak i obecnie sporna nieruchomość stanowiła własność jej lub jej poprzedników prawnych; g) art. 107 § 2 i 3 kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, z jakiego dokumentu źródłowego miałoby wynikać, że przed komunalizacją z mocy prawa, tj. przed 27 maja 1990 r., działka oznaczona obecnie nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz Skarbu Państwa oraz w jaki sposób ocenione zostały dokumenty przedłożone przez skarżącą, których dogłębna analiza prowadzi do wniosku zgoła odmiennego, a także z jakich względów organ odmówił wiarygodności przedłożonym dokumentom; h) art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1997 r. w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dnia 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji; 2) prawa materialnego, to jest: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że działka nr [...][...] z obrębu [...] w dniu 27 maja 1990 r. mogła być przedmiotem komunalizacji, podczas gdy nie była ona własnością Skarbu Państwa. Wobec powołanych naruszeń, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] września 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...]. Jednak stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej "ustawa", jest co do zasady tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa przeszła nieruchomość. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Zatem, weryfikacja w postępowaniu nieważnosciowym decyzji komunalizacyjnej jest uzasadniona tylko wtedy gdy wnioskujący o nią podmiot wykaże, że w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., legitymował się tytułem prawnym do spornego mienia uniemożliwiającym jego komunalizację. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ocenę organu nadzoru, że skarżąca nie wykazała aby jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną. Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma informacja zawarta w piśmie Starosty [...] z [...] maja 2017 r., z którego wynika, że działka nr [...] ([...]), obręb [...], powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, którą wpisano po pomiarze stanu posiadania w 1962 r., w jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Jednocześnie, z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...],[...] i [...] położonych w L. w obrębie [...]. Przedmiotowe nieruchomości nabyła ona od M. D. (syna M. D.) aktem notarialnym z [...] października 2006 r., Rep A nr [...]. Ponadto, z informacji zawartej w piśmie Starosty [...] z [...] maja 2017 r. wynika, że działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...]([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha, natomiast działka nr [...] ([...]) o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] o pow. [...] ha. Działki nr [...] oraz nr [...] zostały wyodrębnione z działki nr [...] w 1972 r. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiące własność M. D. (następnie M. D.) powstały natomiast z działek nr [...] oraz [...] (decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] czerwca 1972 r., zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] czerwca 1972 r). Nieruchomości oznaczone numerami [...] oraz nr [...] M. D. nabył od T. K. na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1958 r., Rep A nr [...]. Rację ma zatem organ nadzoru, że sporna działka nr [...] (wcześniej działka nr [...]), położona obecnie pomiędzy działkami oznaczonymi obecnie nr [...] i [...], a wcześniej nr [...] i [...] (vide: pismo Starosty [...] z [...] maja 2017 r., pierworys stanu posiadania oraz klasyfikacji z 1963 r. w skali 1:5000 oraz mapa ewidencji gruntów sprzed odnowienia w skali 1:5000) nie była przedmiotem sprzedaży na rzecz M. D., a w konsekwencji nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, które skarżąca nabyła od M. D. (syna M. D.). Okoliczność, że to nie osoby fizyczne, a Skarb Państwa był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem skomunalizowanej nieruchomości potwierdza również zaświadczenie Starosty [...] z [...] maja 2017 r. Ponadto, na Skarb Państwa jako właściciela dawnej działki nr [...] wskazuje dawny wypis z rejestru gruntów. Wnioskodawczyni nie wykazała zatem skutecznie aby ona lub jej poprzednicy prawni posiadali wówczas lub obecnie tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, a tym samym przysługiwał jej przymiot strony postępowania. Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa. Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w braku wnikliwego rozpatrzenia przedłożonych przez nią aktów notarialnych i map ewidencyjnych, dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w tym oparcia ustaleń wyłącznie na piśmie Starosty [...] z [...] maja 2017 r., niewyjaśnieniu dokładnego usytuowania działki nr [...], odmowie mocy dowodowej wypisom z rejestru gruntów z 1958 r. i 1972 r. oraz aktowi notarialnemu z [...] czerwca 1958 r. oraz niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy tych zarzutów nie potwierdza. Z akt sprawy wynika, że organy podjęły w przedmiotowym postępowaniu czynności mające na celu ustalenie stanu prawnego działki nr [...], w tym ustalenie z jakiej nieruchomości po przekształceniach geodezyjnych została wyodrębniona skomunalizowana działka nr [...] (vide: pismo Ministra do pełnomocnika skarżącej z [...] marca 2017 r., pismo Ministra z [...] maja 2017 r. do Starostwa Powiatowego w K., pismo Ministra z [...] lipca 2017 r. do Sądu Rejonowego w K., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Analiza zaskarżonych rozstrzygnięć potwierdza również, że organy poddały swojej ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożoną przez skarżącą dokumentację w postaci aktów notarialnych, wypisów z rejestru gruntów oraz map ewidencyjnych i graficznych, a zebrany materiał dowodowy oceniły zgodnie z regułami oceny dowodów wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Akta sprawy i zaskarżone decyzje potwierdzają, że organy rozpatrzyły wszystkie zebrane w sprawie dowody we wzajemnej łączności ze sobą, a wyniki ich ustaleń znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji, które zawierają wszystkie elementy wymagane art. 107 § 2 i 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.