VI SA/Wa 1349/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. J. i H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej kpa) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), po rozpatrzeniu odwołania Z. J. i H. D. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta . [...]. z [...] maja 2014 r. znak: [...] wymierzającej Z. J. i H. D. karę w wysokości 13.197,90 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. trawnika o pow. 41 m2 w celu zagospodarowania zielenią w terminie od dnia 27.07.2009 do dnia 03.07.2012 r., tj. 1073 dni. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] zezwolono Z. J. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. - trawnika o pow. 41 m2 w celu zagospodarowania zieleni w terminie od 26.07.2004 do dnia 26.07.2009 r., tj. na 5 lat. W decyzji poinformowano, że otrzymujący zezwolenie zobowiązany jest w przypadku chęci przedłużenia użytkowania terenu na kolejne lata, złożenia wniosku na 3 miesiące przed upływem terminu określonego w niniejszej decyzji oraz uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku chęci wygrodzenia zajmowanego terenu. W dniu 16 listopada 2004 r. Z. J. zgłosił wykonanie robót polegających na wykonaniu ogrodzenia o wysokości 1,6 m z kutego metalu. Po upływie terminu, na jaki udzielono zezwolenia - w dniu [...] maja 2012 r. Urząd [...] zawiadomił Z. J. o wyznaczeniu wizji w terenie (pierwszy termin wyznaczony na dzień [...] lipca 2012 r. - przesyłka nie odebrana, kolejny na dzień [...] lipca 2012 r.). W dniu [...] lipca 2012 r. do Urzędu wpłynął wniosek Z. J. o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi gminnej na prawach wyłączności w celu zagospodarowania terenu zielenią w dotychczasowy sposób. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zezwolono Z. J. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] - trawnika o pow. 41 m2 w celu zagospodarowania zieleni w terminie od 04.07.2012 do dnia 31.07.2015 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wymierzono karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 27.07.2009 r. do dnia 03.07.2012 r. Decyzja ta po złożeniu odwołania przez Z. J. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...] wymierzająca karę za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] poprzez wygrodzenie terenu w celu utrzymania zieleni w terminie od 27.07.2009 do 03.07.2012. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. została wydana po przeprowadzeniu po raz trzeci postępowania w sprawie. W ustawowym terminie, w dniu 5 czerwca 2014 r. odwołanie wniósł Z J., zaś dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, 84 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 4 ust. 12 Ustawy o drogach publicznych poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie H. D. została uznana za stronę postępowania; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i 84 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz dokonanie jego oceny w sposób dowolny poprzez uznanie, ze przedmiotowy ogródek nie istniał w pasie drogowym 1 października 1985 r., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że przed 1985 r. zbudowano przed budynkiem ul. [...] metalowe ogrodzenie o wysokości 1m oraz istniała tam roślinność, którego wysokość wskazywała na ich zasadzenie przed 1985 r. - art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 1 1 i § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za uzasadnione oraz przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - art. 2 i 5 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości i braków w materiale dowodowym dotyczących istnienia przedmiotowego ogródka w pasie drogowym już 1 października 1985 r., na niekorzyść strony; - art. 38 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznych należało przyjąć, że istniejące od wczesnych lat 80-tych zagospodarowanie ogródka nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego; art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 1, 2, 11, 12, 14, 15, 16 art. 40a, 40d Ustawy o drogach publicznych, § 1 i § 2 Rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w zw. z Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenia kary pieniężnej. Zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. organ odwoławczy powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji organ przywołał przepisy mające w sprawie zastosowanie. Zaznaczył, że H.D. jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości od 16 kwietnia 2007 r. Była więc współużytkownikiem wieczystym nieruchomości w okresie objętym decyzją, tj. od 27.07.2009 r. do 03.07.2012 r. W przedmiotowej sprawie teren o powierzchni 41 m2 był ogrodzony i dostępny tylko i wyłącznie do korzystania przez skarżących. Zebrane dowody wykazują jednoznacznie przebieg pasa drogowego ul. [...], stan własności nieruchomości, jak również obrazują miejsce zajęcia pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego w okresie 27.07.2009 r. do 03.07.2012 r. nie było przez strony kwestionowane. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. J. i H.D. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 Ustawy o drogach publicznych (udp) poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia 27.07.2009 r. do dnia 03.07.2012 r. mimo nieudowodnienia faktu zajęcia przez Skarżących pasa drogowego bez zezwolenia i trwania tego zajęcia przez okres, za jaki wymierzona została kara; - art. 2 Konstytucji RP, art, 6, art. 8, art. 9 kpa w zw. z art. 40 ust. 12 udp poprzez wymierzenie kary mimo niepoinformowania przez organ działających bez profesjonalnego pełnomocnika Skarżących o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego po wygaśnięciu zezwolenia i o odpowiedzialności w przypadku braku jego przywrócenia oraz poprzez niewskazanie sposobu przywrócenia stanu poprzedniego, co naruszało zasadę informowania stron (art. 9 kpa) i przemawia za odpowiedzialnością organu za ewentualne nieprzywrócenie stanu poprzedniego, a tym samym w świetle zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), praworządności (art. 6 kpa) oraz zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) uzasadnia niewymierzanie kary; - art. 12 kpa w zw. z art 40 ust. 12 udp poprzez wymierzenie kary po trzech latach od wygaśnięcia zezwolenia, mimo obowiązku organu do szybkiego działania i naruszenie w ten sposób art. 12 kpa, co skutkowało rażącym wzrostem wymiaru kary; - art. 77 i art, 80 kpa w zw. z art 38 udp poprzez nieustalenie lub błędne ustalenie okoliczności faktycznych, od których zaistnienia zależy dopuszczalność zastosowania art. 38 udp, w szczególności czy ogrodzenie pasa drogowego stanowiło urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu w rozumieniu art. 38 ust. 1 udp, czy powstało przed 1 października 1985 roku, czyjego modernizacja stanowiła przebudowę w rozumieniu art 38 ust. 2 udp; - art. 38 udp poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przepis ten powinien znaleźć zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie w całości decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnili podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 - dalej u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 1) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustaloną w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a (art. 40 ust. 13 u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy" - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. art. 38 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których powyżej mowa, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Analizując treść art. 38 u.d.p. należy wskazać, że drzewa i krzewy nie są obiektami budowlanymi lub urządzeniami, dlatego też przepis ten nie może mieć do nich zastosowania. W związku z powyższym zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią wygrodzonego terenu winno odbywać się zgodnie z art. 40 u.d.p. Skarżący mieli świadomość powyższych uregulowań, o czym świadczy złożenie przez Z. J. w dniu 21 lipca 2004 r. wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na prawach wyłączności. Jak wynika z akt sprawy skarżący starając się po raz pierwszy o zajęcie pasa drogowego wspominał o zaniedbanych nasadzeniach nadających się do usunięcia i metalowych prętach chroniącym zieleń. Ponadto w roku 2004 w pasie drogowym ulicy [...] przed budynkiem [...] dokonano nowych nasadzeń oraz zostało wybudowane ogrodzenie, co uniemożliwiało zastosowanie prze organ art. 38 u.d.p. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie nastąpiło na zasadach wyłączności. Ustawodawca przez ujęcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy sformułowania "w celach innych niż wymienione w pkt 1-3" wyraźnie wskazał, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności jest innym przypadkiem, niż te wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy. Dlatego też, gdy zostanie wygrodzona część pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia, to organ ma obowiązek naliczenia za ten wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. W aktach sprawy znajduje się zarówno dokumentacja geodezyjna, fotograficzna, wydruki z serwisu mapowego [...]. Dowody te wykazują jednoznacznie przebieg pasa drogowego ul. [...]. (działka nr [...] z obrębu [...]), stan własności nieruchomości, jak również obrazują miejsce zajęcia pasa drogowego. Ponadto jak organ zaznaczył w zaskarżonej decyzji zajęcie pasa drogowego w okresie od 27 lipca 2009 r. do 3 lipca 2012 r. nie było przez strony kwestionowane, a na ten okres nie zostało wydane zezwolenie. W ocenie Sądu, zebrane przez organ w niniejszej sprawie dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżących we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi osoba zajmująca tenże pas. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia właściwych np. prawu karnemu zasad współmierności kary. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ ma za zadanie ustalić, że nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest jednoznaczny, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. .