II SA/Kr 1355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Prezydent Miasta N. S. decyzją nr [...] z dnia 12.04.2018r. znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] w obr. [...] m. N. S., na cele realizacji budynku handlowo-usługowego-biurowego przy ul. [...]. Z decyzją tą nie zgodziła się E. B. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej u.p.z.p. wobec niespełnienia warunku kontynuacji funkcji, a także naruszenia § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez nieprawidłowe ustalenie parametrów wskazanych w tych przepisach oraz naruszenia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieprawidłowe ustalenie liczby miejsc postojowych. W uzasadnieniu odwołania podano, że budynki T. nie realizują funkcji usługowej, a tylko "biurową". W odniesieniu do parametru wysokości elewacji frontowej, jeżeli w sąsiednich budynkach wysokość ta przebiega tworząc uskok, to należy przyjąć wysokość średnią. Nie znajduje oparcia w przepisach możliwość zwiększenia tego parametru o wysokość ostatniej kondygnacji pod warunkiem cofnięcia jej w głąb w stosunku do lica budynku. Naruszeniem przepisu § 8 rozporządzenia jest przyjęcie parametru wysokości kalenicy głównej według dwóch najwyższych obiektów w OA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w związku z § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust.l-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust.l-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od tych reguł w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust.2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących w obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust.1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów rozporządzenia. W sprawie naruszono przepisy, które decydują o tym czy nowa zabudowa nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego ponieważ: - W decyzji ustalono wysokość elewacji frontowej w rozmiarze 7,0-8,5 m z dopuszczeniem zwiększenia do 12,0 m w przypadku "cofnięcia" elewacji ostatniej kondygnacji w stosunku lica elewacji frontowe]. Pomijając nawet fakt, że w OA takie rozwiązania architektoniczne nie mają miejsca (nie wskazał tego organ w analizie), to przyjęcie takiego ustalenia w decyzji wynika wyłącznie z zamierzeń inwestora (które nie są dla organu wiążące ) nie zaś z analizy urbanistyczno - architektonicznej jej wyników. - W decyzji ustalono wysokość kalenicy (jako element geometrii dachu) w rozmiarze 11,0- 12,5m, co w zasadzie nie budzi zastrzeżeń z tym, że nie znajduje oparcia w analizie. W tabeli analitycznej (K. 101 akt) podano jedynie "kąt nachylenia połaci dachowych" w jednakowym dla wszystkich 19 budynków w OA rozmiarze ("0-45"). W ocenie Kolegium – wysokość kalenicy głównej, jej kierunek oraz układ i kąt nachylenia połaci głównych - to podstawowe parametry, decydujące o tym, czy projektowany budynek na dz. [...] nie będzie odbiegał od charakteru i cech najbliżej położonych obiektów usługowych, t. j. budynku T. i Urzędu Skarbowego. W ponownym postępowaniu organ obowiązany jest szczegółowo scharakteryzować te właśnie budynki i ustalić parametry nawiązujące do tej zabudowy sąsiedniej. To bowiem zdecyduje o zachowaniu ładu przestrzennego w tej części OA. - Zgodnie z § 2 pkt.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 póz. 1589) – liczbę miejsc parkingowych należy określać w liczbach bezwzględnych, a nie wskaźnikowe ("wymagana ilość miejsc"). Kolegium jednocześnie nie podzieliło jednocześnie zarzutu w kwestii rzekomego braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji. W obszarze sąsiednim budynków "usługowych" jest kilka i warunek kontynuacji funkcji (tzw. "dobre sąsiedztwo") jest tym samym zachowany. Nieuprawnione są argumenty skarżącego, jakoby nie był spełniony warunek kontynuacji funkcji, ponieważ spełniony jest on tylko w odniesieniu do funkcji "biurowej", a więc tylko jednej z trzech funkcji planowanych. W wymienionym rozporządzeniu - nie są wyróżnione (§ 2 pkt. 1 lit. b) funkcje "handlowe" i "biurowe", a tylko jeden rodzaj zabudowy usługowej, łączący wszystkie rodzaje usług. Dla zachowania tego warunku (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wystarczającym jest, jeżeli w OA znajduje się nawet jeden budynek usługowy. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła E. B. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r. W ocenie skarżącej wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzji było nieuprawnione, gdyż zgromadzony w sprawie materiał był dostateczny do wydania decyzji merytorycznej o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. W znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej ujawniono bowiem, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzupełniona jest przez budynki użyteczności publicznej (biura), należące do Urzędu Skarbowego oraz spółki T. D.. Brak jest natomiast na tym obszarze jakichkolwiek obiektów handlowych oraz usługowych, których funkcjonowanie mogłoby być racjonalną podstawą usytuowania na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...] w N. S. przy ul. [...] obiektu o takiej właśnie funkcji "handlowo-usługowej" w oparciu o tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". W ocenie skarżącej organy obydwu instancji błędnie zatem uznały, że "budynek handlowo-usługowo-biurowy", w którym - wedle lokalnych źródeł informacji - ma mieścić się dyskont spożywczy, spełnia warunek kontynuacji funkcji. W ocenie skarżącej znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna, nie kwestionowana przez Inwestora, dowodzi tego, że lokalizacja takiej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej byłaby rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, a tym samym prawa skarżącej do zamieszkiwania w określonym otoczeniu urbanistycznym, wywodzącym się z prawa własności. Skarżąca nie zgodziła się z oceną, iż nieuprawnione są jej argumenty, jakoby nie był spełniony warunek kontynuacji funkcji, ponieważ spełniony jest on tylko w odniesieniu do funkcji "biurowej", a więc tylko do jednej z trzech funkcji planowanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją ocenę, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W niniejszej sprawie skarżony organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, że ze względu na stwierdzone uchybienia w postaci naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p., regulującego sposób ustalania cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy - na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wyników. Analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w rozporządzenia. O ile zatem ustawodawca dopuszcza odstąpienie od tych reguł w konkretnym przypadku to musi to być uzasadnione wynikami analizy. Zatem posłużenie się przez organ I instancji niekonkretnymi wynikami zawartymi w analizie w zakresie odstępstw co do wysokości elewacji frontowej uzasadnianymi w decyzji I instancji jedynie zamierzeniem inwestora (które nie są dla organu wiążące) nie wynikającymi z analizy urbanistyczno - architektonicznej było wadliwe. Podobnie co do ustalenia wysokości kalenicy (jako element geometrii dachu) nie znajduje oparcia w analizie. W tabeli analitycznej (k. 101 akt) podano jedynie "kąt nachylenia połaci dachowych" w jednakowym dla wszystkich 19 budynków w OA rozmiarze ("0-45"). Wysokość kalenicy głównej, jej kierunek oraz układ i kąt nachylenia połaci głównych - to podstawowe parametry, decydujące o tym, czy projektowany budynek na dz. [...], [...] [...] nie będzie odbiegał od charakteru i cech najbliżej położonych obiektów usługowych, t.j. budynku T. i Urzędu Skarbowego. Nadto zgodnie z § 2 pkt.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 póz. 1589) – liczbę miejsc parkingowych należy określać w liczbach bezwzględnych, a nie wskaźnikowe ("wymagana ilość miejsc"). Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, iż nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie i dopiero po szczegółowym scharakteryzowaniu budynków i ustaleniu parametrów nawiązujących do tej zabudowy sąsiedniej możliwe będzie rozstrzygnięcie co do zachowania lub nie, ładu przestrzennego. Wymaga to zatem ponowienia analizy oraz sporządzenia nowego projektu decyzji, która może być opracowana wyłącznie przez organ orzekający w I instancji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje natomiast podstaw do kategorycznych stwierdzeń, co do braku kontynuacji funkcji zabudowy, tak jak uważa to skarżąca. Dlatego wydanie w tym względzie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, przed ponowieniem analizy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonanie oceny prawnej w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.