II SA/Kr 1128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNNIENIE Postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. ([...]) Starosta [...] działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa zwrócił A. F. podanie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości objętej Lwh [...] i [...] gm. kat. Z., oznaczonej jako parcela gruntowa l.kat.[...] oraz parcela budowlana l. kat. [...] gm. kat. Z.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podaniami z dnia 5 sierpnia 2017 r. i z dnia 7 sierpnia 2017 r. A. F. wystąpił o wydanie decyzji "o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania (...) kwoty 185.000.000,00 zł (...)" bądź o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, poprzez przywrócenie do stanu pierwotnego i wpisaniu w dziale II kw [...] i [...] Sądu Rejonowego w Z. "prawa własności nieruchomości położonej w Z. obj. Lwh [...] i [...] stanowiące parcele gruntowe l. kat. [...] i [...], o łącznej powierzchni 2384 m2 na rzecz spadkobierców F. T.... ". Z uwagi na fakt, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016r., póz. 2147 ze zm.) przewidują odrębne procedury dla postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną oraz postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, wezwaniem z dnia 12 września 2017 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o jednoznaczne sprecyzowanie podania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 23 września 2017 r., A. F. wystąpił o: "wydanie decyzji (...) o wypłacie zwaloryzowanej rekompensaty, bądź zwrotu gospodarska rolnego. ", jak również o: 1) wydanie decyzji o wypłacie zwaloryzowanej rekompensaty za wywłaszczone gospodarstwo rolne; 2) wydania decyzji o zwrocie nieruchomości w przypadku odmowy wypłaty odszkodowania, 3) wydanie decyzji zobowiązującej [...] S.A. do opuszczenia budynku przy ul. [...] w terminie 7 dni. " Starosta [...] kolejnym wezwaniem z dnia 20 października 2017 r., zwrócił się do wnioskodawcy o jednoznaczne zgłoszonego roszczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwania, w piśmie z dnia 12 listopada 2017r., A. F. wskazał: "wnoszę o 1) wydanie decyzji o wypłacie zwaloryzowanej rekompensaty za wywłaszczonej gospodarstwo rolne, 2) wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości w przypadku odmowy wypłaty odszkodowania, 3) wydanie decyzji zobowiązującej [...] S.A do opuszczenia budynku przy ul. [...] w terminie 7 dni". Z kolei w piśmie z dnia 18 października 2017 r., A. F. wskazał, że wnosi o wykonanie decyzji Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 3 sierpnia 2017 r. znak: [...], poprzez rozpatrzenie wniosku o wypłatę waloryzowanego odszkodowania w wysokości 185 000 000 zł. Starosta [...] wezwaniem z dnia 15 stycznia 2018 r., ponownie zwrócił się do A. F. o jednoznaczne sprecyzowanie w terminie 7 dni zakresu przedmiotowego zgłoszonego podania. Jednocześnie pouczył wnioskodawcę, że w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, bądź też alternatywnego sposobu określenia istoty zgłoszonego żądania, złożone przez wnioskodawcę podanie zinterpretowane zostanie jako wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 185 milionów złotych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wezwanie Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2018 r., odebrane zostało przez A. F. w dniu 24 stycznia 2018 r. Tym samym termin do złożenia oświadczenia co do jednoznacznego przedmiotu zgłoszonego roszczenia upłynął wraz z końcem dnia 31 stycznia 2018 r. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego A. F. organ stwierdził, że wniosek A. F. dotyczył wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 185 milionów złotych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, objętej Lwh [...] i [...] gm. kat. Z., oznaczonej jako parcela gruntowa l. kat. [...] oraz parcela budowlana I. kat. [...] gm. kat. Z., o czym poinformowano wnioskodawcę zawiadomieniem z dnia 1 marca 2018 r. Organ ustalił, że umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1960 r. Rep. Nr [...] [...] w Z. nabyło od W. T., Z. I. K., R. T., A. B. nieruchomość opisaną w księdze wieczystej Kw [...], oznaczoną jako parcela budowlana l. kat. [...] gm. kat. Z. o pow. 0,1423 ha, oraz opisaną w księdze wieczystej Kw [...], oznaczoną jako parcela gruntowa l. kat. [...] gm. kat. Z. o pow. 0,0045 ha. Umowa została zawarta w trybie ustawy z dnia 12.03.1958 roku. W § 3 umowy sprzedaży określono szczegóły płatności ceny nabycia nieruchomości, w szczególności wskazano, że kwota [...]zł "zostanie zapłacona sprzedawcom w trybie art. 12 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z powyższej kwoty przypada dla W. T. i A. B. po [...], oraz dla R. T. i Z. I. K. po [...]. Powyższą resztę ceny zobowiązuje się strona kupująca zapłacić pod rygorem egzekucji z aktu notarialnego." Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności związane z nabyciem na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości, organ stwierdził, że dla dochodzenia roszczeń związanych z wykonaniem zobowiązań wynikających z w/w umowy sprzedaży z dnia 29 września 1960r. Rep Nr [...], w tym dla dochodzenia wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania stanowiącego cenę nabycia nieruchomości, ustalonego przedmiotową umową sprzedaży, właściwa jest droga cywilno-prawna regulowana przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. z 2017r., póz. 459 ze zm.), oraz ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 2018r., póz. 155 ze zm.), w ramach której strony umowy bądź następcy prawni tych stron, mogą wystąpić do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Do wyłącznej właściwości sądów powszechnych należy ocena tego rodzaju powództwa. W konsekwencji, ze względu na fakt, że podstawą zgłoszonego roszczenia A. F. jest umowa cywilnoprawna, której wykonanie następuje w drodze cywilnoprawnej, to Starosta [...], jako organ administracji publicznej nie posiada upoważnienia do merytorycznego orzekania w tym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. F.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zwrotu podania powstaje wówczas, gdy z wniesionego pierwotnie podania wynika, że żądanie zawarte w podaniu dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. W ocenie Kolegium Starosta [...] prawidłowo skoncentrował swoje rozważania na treści podania A. F. i trafnie wskazał, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że cywilnoprawnego charakteru roszczeń A. F. nie niweczy okoliczność zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1960 r. Rep. Nr [...] nieruchomości objętej podaniem w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na powyższe postanowienie A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że SKO w N. S. nie zrozumiało lub nie chciało zrozumieć jego wniosku. Skarżący wielokrotnie bowiem wskazywał, że organ powinien z urzędu wypłacić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzucił naruszenie przepisu art.77 Konstytucji RP oraz art.128 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W piśmie uzupełniającym z dnia 6 listopada 2018 r. A. F. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w N. o zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawione w wyroku z dnia 9.12.2015 r. sygn. II SA/Kr 1332/15. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w takim trybie między innymi wtedy, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie o zwrocie podania, a na takie postanowienie służy zażalenie. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organ I instancji wadliwie wzywał skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Żądanie zostało bowiem określone jednoznacznie. Na stronie 37 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się wniosek A. F. z dnia 5 sierpnia 2017 r. skierowany do Starosty [...], w którym skarżący wyraźnie domagał się wydania na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. wtedy, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tak więc wprost i w oczywisty sposób wynikało z podania, że skarżący domaga się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które ustalane jest w postepowaniu administracyjnym, a właściwym organem jest starosta. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji był przepis art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym "jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Wysnucie zatem z treści cytowanego podania wniosku, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny było oczywiście nieuzasadnione. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9.12.2015 r. sygn. II SA/Kr 1332/15, w którym stwierdzono, że warunkiem zastosowania art.66 § 3 k.p.a. jest to, aby bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień było oczywiste, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej. Zwrot podania nie jest załatwieniem sprawy i nie może być poprzedzany prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną prawną przesłanek zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie organy doszły do przekonania, że sprawa nie należy do drogi administracyjnej dopiero po ustaleniu, że nieruchomość została zbyta w drodze umowy zwartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i po dokonaniu oceny, że w takim wypadku nie może być mowy o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W istocie więc organy ustaliły w sprawie stan faktyczny i poddały go ocenie w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w kontekście obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważania te doprowadziły do wysnucia wniosku, że jedyną drogą dochodzenia roszczeń z umowy sprzedaży nieruchomości jest droga cywilna. Rzecz jednak w tym, że A. F. nie domagał się zasądzenia odszkodowania związanego np. z niewykonaniem umowy z [...] 1960 r., ale przyznania odszkodowania albo nieruchomości zamiennej z wyraźnym wskazaniem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak już wcześniej podniesiono ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art.61 a k.p.a.). Stwierdzić zatem należy, że A. F. wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie należącym do kompetencji tego organu. Załatwienie takiego podania polega na ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu czy stan ten odpowiada przesłankom wskazanym w przepisie mogącym mieć zastosowanie. Negatywna ocena w tej mierze nie może prowadzić do zwrotu podania. Zgłoszone przez A. F. żądanie winno być zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art.17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei według art.20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przez pojęcie właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 93).Oznacza to, że ustalanie organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji następuje na podstawie przepisów prawa materialnego. W wypadku, gdy przepisy ustaw szczególnych nie określają danego organu jako organu pierwszej instancji właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji, należy przyjąć, że organem tym jest organ właściwy rzeczowo do załatwienia tej sprawy. Natomiast ustalenie organu właściwego drugiej instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17), następuje według przepisów Kodeksu, chyba że przepisy ustaw szczególnych określają expressis verbis dany organ jako organ pierwszej lub drugiej instancji. Zgodnie z art.9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Mając na uwadze normę wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a., przyjąć należy, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który zwrócił stronie podanie z powodu przyjęcia właściwości sądu powszechnego, będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewoda jest bowiem organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę. Podstawą faktyczną postanowienia było jednakże ustalenie, że podanie nie dotyczy sprawy rozstrzyganej przez starostę. Nie mógł również zostać uwzględniony wniosek skarżącego o zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia organu administracji publicznej o zwrocie podania, czyli postanowienia nierozstrzygającego o istocie sprawy, kognicja sądu ma charakter ograniczony i związana jest jedynie z badaniem legalności tego postanowienia. Skoro organ administracji publicznej nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, sąd nie jest władny zobowiązać Starostę T. do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej. Stosownie do art.145a p.p.s.a. jedynie w przypadku uchylenia przez sąd decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w razie zajścia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a nadto jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wobec powyższego uznać należy, że organy w sposób istotny naruszyły przepis art. 66 § 3 kpa, a to powoduje konieczność uchylenia wydanych przez nie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.