II SA/Bd 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi sp. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej powoływana jako "u.g.n."), art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej powoływana jako "P.b.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zobowiązania J. i D. W. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] o pow. 8,5900 ha położonej w C. , gmina Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] - w celu wykonania przez E. S.A. prac polegających na przeprowadzeniu remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ Rypin-Górzno. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, E. S.A. z siedzibą w G. Oddział w T. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do je udostępnienia celem przeprowadzenia remontu istniejącej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ Rypin-Górzno. Wnioskodawca wskazał, że stan linii energetycznej ulega pogorszeniu, czym stwarza zagrożenie ciągłości i pewności dostaw energetycznych, jak i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi. Z treści wniosku wynika, że remont linii miał polegać na wymianie przewodów, słupów oraz izolatorów. Trasa remontowanej linii miała pozostać bez zmian. Zgodnie z "Wytycznymi programowymi", głównymi założeniami robót jest wymiana części istniejącej linii napowietrznej głównej SN 15kV relacji GPZ Rypin-Górzno typu AFL6 o przekroju 50 mm˛ na linię o przekroju przewodów 70 mm˛ oraz wymiana słupów. Dla przedmiotowej inwestycji zakłada się również przebudowę istniejących poprzeczek linii napowietrznej SN 15 kV typu AFL6 z przekroju 25 mm˛ i 35 mm˛ na linie o przekroju przewodów 70 mm˛ oraz wymianę stanowisk słupowych i poprzeczek. Zakłada się również wymianę niektórych odgałęzień z przekroju przewodów typu AFL6-25 mm˛ na typ AFL6-50 mm˛ wraz z żerdziami. Na terenach leśnych i zadrzewionych przewiduje się zastosowanie przewodu niepełnoizolowanego GREENPAS CCSTWK. Wytyczne programowe zakładają także wymianę odłączników na rozłączniki sterowane radiowo z sygnalizatorem zwarć SZN, wymianę odłączników na odgałęzieniach promieniowych oraz przed stacjami na rozłączniki napowietrzne ręczne. Z dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI. Wnioskodawca wskazał, że podejmował próby rokowań z właścicielem przedmiotowych nieruchomości, jednak strony nie doszły do porozumienia, co nie nastąpiło również podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych. W ocenie organu, analiza zapisów Wytycznych programowych w zakresie wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 u.g.n., zakres prac wykracza bowiem poza definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P.b. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S.A. zarzuciła organowi naruszenie art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 P.b. poprzez ich błędną interpretację polegającą na nie uznaniu planowanej inwestycji jako remont. Odwołująca się wskazała, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy art. 124b u.g.n., gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii. O remontowym charakterze przedsięwzięcia ma również świadczyć fakt, że przewidziane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 9a, art. 124b u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, przywołując wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16.12.2015 r., sygn. II SA/Bd 1319/15, wskazał, że zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] zwracał się do inwestora o dostarczenie dodatkowej dokumentacji do sprawy. W odpowiedzi wnioskodawca dostarczył m.in. dokument "Wytyczne programowe na przebudowę linii SN 15 kV GPZ Rypin-Górzno". Z tego opracowania wynika, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego całej wskazanej linii jest jej przebudowa w całości (linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami), poprzedzona demontażem oraz wymianą odłączników na rozłączniki sterowane drogą radiową. Organ podkreślił, że jak ponadto wynika z przywołanego dokumentu, wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej w ww. zakresie pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w powyższym opracowaniu zakłada się również wymianę przewodów wskazanej linii z przekroju 50 mm˛ na przekrój 70 mm˛, z przekroju 25 i 35 mm˛ na 70 mm˛ lub z 25 mm˛ na 50 mm˛ wraz z wymianą słupów. Organ zaznaczył, że zdemontowanych zostanie około 608 sztuk słupów. Wojewoda wskazał, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju, montaż nowych elementów jak rozłączniki sterowane drogą radiową) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować, bowiem jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont W przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja powstania nowej substancji zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii Rypin-Górzno i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Organ podkreślił, że na przedmiotowej linii wymieniane przewody zostaną zastąpione przewodami o zwiększonym przekroju. Nie może, więc budzić wątpliwości to, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną, zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody dodatkowo uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi w opinii Wojewody określoną w art. 3 pkt 7a P.b. przebudowę. W skardze wniesionej na powyższą decyzję E. S.A. zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 124b ust. 1 u.g.n. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparły swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Jak wskazała skarżąca, remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały jak w czasie jej powstawania. Skarżąca zaznaczyła, że wymiana wyeksploatowanych przewodów na nowe nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. W ocenie skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych na nieruchomości prac, nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego. Wskazać bowiem należy, że zaskarżona decyzja administracyjna może zostać uchylona jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą zobowiązania J. i D. W. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez skarżącą prac polegających na przeprowadzeniu remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ Rypin-Górzno. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji obu instancji stanowił natomiast art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w trybie art. 124b u.g.n. wymaga zatem zaistnienia sytuacji, w której występuje konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (...) przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji (...) energii elektrycznej (...), a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (...) przy jednoczesnym braku zgody właściciela (...) nieruchomości. Spełnienie tych przesłanek obliguje właściwego starostę do zobowiązania, w drodze decyzji, właściciela nieruchomości do jej udostępnienia. Decyzja ta nie zależy od uznania właściwego organu, przy spełnieniu przesłanek ustawowych organ ma obowiązek jej wydania. Zatem, jak wynika z treści art. 124b u.g.n., udostępnienie nieruchomości uzasadnia konserwacja, remont lub usuwanie awarii. W sytuacji zatem ustalenia, że prace objęte wnioskiem w istocie stanowią remont, konieczne jest wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia, poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej organy ustaliły, że przewidziany zakres robót przekracza zakres robót, który może zostać zakwalifikowany jako remont, wobec czego odmówiły skarżącej wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości. W związku z odmiennym twierdzeniem inwestora, rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej wymaga kwestia, czy zakres prac opisany we wniosku oraz w wytycznych, na podstawie których prace mają się odbywać, a także w pismach wyjaśniających kierowanych do organów obu instancji przez skarżącą, jest remontem linii napowietrznej czy też jej przebudową. Dla wyjaśnienia powyższej kwestii niezbędne jest sięgnięcie do definicji legalnej remontu zawartej w art. 3 pkt 8 P.b., zgodnie z którą pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa, zdefiniowana w art. 3 pkt 7a P.b., to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócić uwagę należy na to, że brak jest w ustawie legalnej definicji zmiany parametrów użytkowych. Zatem przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową, należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak np. dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. np. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1835/10). Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Zakres prac, przewidziany na dwa dni robocze, miał obejmować demontaż: linii napowietrznej SN, osprzętu ze słupów SN oraz słupów SN, a następnie: montaż i stawianie nowych słupów SN, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej SN, linii napowietrznej SN oraz uziemień. Wnioskodawca wskazał ponadto, że prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, przewodów i izolatorów, oświadczając jednocześnie, że prace – określane we wniosku, jako remont – nie zmienią parametrów technicznych linii napowietrznej SN. Jak natomiast wynika ze znajdujących się w aktach sprawy Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV GPZ Rypin – Górzno, głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej, jednotorowej z przewodami typu AFL6-50 mm˛ o długości 9547 m od GPZ Rypin na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL6-70 mm˛. Odcinek pomiędzy torem głównym, a poprzeczkami w kierunku odłącznika nr 12430, wykonany przewodami typu AFL6-25 i 35 mm˛, miano przebudować na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL6-70 mm˛ razem z wymianą odłącznika nr 12430 na rozłączniki sterowane radiowo wraz z sygnalizatorami zwarć SZN. Co istotne, z samych ww. wytycznych programowych wprost wynika, że zakres planowanych prac obejmuje przebudowę obiektu, nie natomiast jego remont, co wprost wynika ze sformułowań użytych przez sporządzającego wytyczne – "głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej jednotorowej GPZ Rypin – Górzno". Wskazać należy, że sformułowania "przebudowa" projektant konsekwentnie użył w treści wytycznych kilkukrotnie, co dowodzi rzeczywistej intencji charakteru planowanych robót. Dodatkowo z samych wytycznych wprost wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie w nich określonych pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI. W świetle przedstawionych okoliczności, twierdzenia strony skarżącej, że zamierzone przedsięwzięcie stanowi jedynie remont, wydają się być gołosłowne. Zwrócić uwagę należy na to, że ani ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, jak również z odwołania czy skargi nie wynikają żadne argumenty pozwalające przyjąć, że planowane prace nie stanowią przebudowy. Abstrahując od nazewnictwa użytego w wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV GPZ Rypin – Górzno, zauważyć trzeba, że w sprawie istnieją również inne okoliczności wprost wskazujące, iż planowane zamierzenie inwestycyjne wyczerpuje definicję przebudowy. Po pierwsze, robotom budowlanym poddana ma zostać cała linia SN, zatem linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami. Nastąpi wymiana odłączników na rozłączniki sterowane drogą radiową, zostaną wymienione przewody z przewodów o przekroju 50mm˛ na przewody o przekroju 70 mm˛ oraz z przewodów o przekroju 25 i 35 mm˛ na przewody o przekroju 70 mm˛ lub z 25 mm˛ na 50 mm˛ wraz z wymianą około 608 sztuk słupów. Z porównania istniejących i planowanych parametrów wynika, że różnica w średnicy przewodów po dokonaniu robót znacznie się zmieni, co spowoduje oczywiście zmianę parametrów technicznych i użytkowych obiektu. Nie można pominąć okoliczności, że zaskarżona decyzja dotyczy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Modernizowana linia jest obiektem o łącznej długości 69,4 km, mimo deklaracji inwestora o braku zmiany długości obiektu liniowego uznać należy, że realizacja robót powoduje w istocie demontaż obiektu i wzniesienie go od nowa. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.), a także, gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., sygn. I OSK 1509/16). W sprawie niniejszej nastąpić ma demontaż linii napowietrznej, osprzętu ze słupów oraz słupów SN, a następnie montaż i stawianie nowych słupów, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej, montaż linii napowietrznej oraz uziemień, co wyklucza uznanie robót jako remontu, ponieważ planowane prace budowlane polegają de facto na rozbiórce całego obiektu liniowego i wzniesieniu go od nowa. Powyższe prace uznać należy za przebudowę, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną w niniejszym przypadku parametry techniczne i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, większy przekrój, których doprowadzi bowiem do zmiany przepustowości sieci. Planowane prace nie mogą, zatem oznaczać jedynie odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza ich zakwalifikowanie jako remontu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie mogły odnieść skutku argumenty strony skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organ procedury administracyjnej i materialnego przepisu stojącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. Z uwagi na to, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.