II SA/Po 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. D. i A. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. (zwanego dalej "Burmistrzem") dnia [...] listopada 2017 r., [...] w sprawie ustalenia – na wniosek E. O. sp. z o.o. – lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kontenerowej stacji transformatorowej, elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia 15kV oraz niskiego napięcia 0,4kV, złącz kablowo-pomiarowych oraz słupa linii średniego napięcia na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M. oraz na terenie działek [...], [...] i [...] w miejscowości G., gmina O.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. E. O. sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do wyżej opisanej inwestycji (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., [...] Burmistrz ustalił lokalizację celu publicznego stosownie do wniosku (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. Ł. i M. Ł. (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powodem decyzji kasacyjnej był fakt, że organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na kolizję pomiędzy innym równolegle toczącym się i nie zakończonym postępowaniem dotyczącym tej samej inwestycji. Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. E. O. sp. z o.o. przesłała wyjaśnienia dotyczące przebiegu postępowania. Wskazała, że rzeczywiście złożyła w sprawie ponowny wniosek, gdyż dotychczasowe postępowanie (zainicjowane w 2014 r.) przedłużało się. Zarazem jednak spółka oświadczyła, że cofa wniosek z 13 maja 2014 r. w sprawie [...] (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. E. O. sp. z o.o. nadesłała dokumentację uzupełniającą braki formalne wniosku (mapy, wykaz nieruchomości objętych inwestycją oraz potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej) (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie została sporządzona przez osobę uprawnioną analiza stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych wnioskiem. Przygotowano również projekt decyzji (k. 70-76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] ponownie ustalono warunki lokalizacji inwestycji projektowanej przez E. O. sp. z o.o. (k. 91-98 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W. Ł. i M. Ł. (k. 110-112 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), ale także i M. D. i A. D. (k. 106-108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] października 2016 r., [...] Kolegium po raz kolejny uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 114-115 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazało, że w trakcie dotychczasowego postępowania nie sporządzono analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (o której mowa w art. 53 ust. 3 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."). Na dalszym etapie urbanista przygotował analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, analizę stanu prawnego i faktycznego dla nieruchomości objętej projektowaną inwestycją oraz projekt decyzji (k. 117-122 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Burmistrz, powołując się między innymi na art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustalił warunki lokalizacji inwestycji projektowanej przez E. O. sp. z o.o. (opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia). W odwołaniu M. D. i A. D. zarzucili naruszenie: art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nadto art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."). Wyjaśniło, że nie uzasadniają odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji zgłaszane przez odwołujących się zastrzeżenia dotyczące braku ich zgody na jej realizację oraz dotyczące wpływu zamierzenia na obniżenie funkcjonalności i wartość posiadanej przez nich działki. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium nie zgodziło się też z zarzutem odwołania dotyczącym niedokonania przez organ "analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych" oraz "analizy stanu faktycznego i prawnego terenu". Organ odwoławczy podniósł, że analizy takie zostały sporządzone zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i stanowią one załączniki do decyzji pierwszej instancji. Kolegium uwypukliło, że wedle analizy stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, planowane zamierzenie nie jest położone w granicach obszarów chronionych przyrodniczo. Nie będzie też źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, powstawania ścieków, zanieczyszczenia wód opadowych i nie będzie zmieniać stanu gospodarki wodami opadowymi, nie będzie powodowało pozbawienia lub ograniczenia względem sąsiednich nieruchomości dostępu do drogi publicznej, urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków, energii, elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi, jeżeli wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja określa szczegółowe warunki techniczne zamierzenia. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze M. D. i A. D. powtórzyli zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu (k. 3-6 akt sądowych). Zaznaczyli, że inwestycja przebiegać będzie między innymi przez ich działkę. Przyznali, że w sprawie istniała podstawa (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego, w której stwierdza się jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest jej realizacja na wskazanym terenie. Zaznaczyli dalej, że zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja taka określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stąd właściwy organ przed jej wydaniem jest zobowiązany do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście treści przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). M. D. i A. D. zarzucili decyzji zaniechanie analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Podkreślili, że wyniki analizy, będącej jednym z dowodów w sprawie, powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 54 u.p.z.p.). Skarżący uwypuklili, że nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Nadto, brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia narusza zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. Uzasadnienie nie wskazujące dowodów, na podstawie których wydano decyzję, może powodować u strony przekonanie, iż organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Końcowo wreszcie M. D. i A. D. stwierdzili, że doszło do ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób nadmiernie obciążający działkę odwołujących. Przedsięwzięcie w znacznym stopniu wpłynie na obniżenie funkcjonalności oraz wartości tej działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie administracyjne, które zwieńczyła decyzja Kolegium objęta skargą, prowadzone było na podstawie przepisów u.p.z.p., a konkretnie rozdziału 5 normującego między innymi postępowanie i przesłanki lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W zainicjowanym w ten sposób postępowaniu organ bada, jak już wyżej wspomniano, ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wspomniany wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji powinien zawierać określenie granic terenu, który obejmuje i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), charakterystykę inwestycji obejmującą między innymi, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). W ocenie Sądu zostały spełnione opisane wyżej wymogi skutecznego wszczęcia przez inwestora E. O. sp. z o.o. postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowej stacji transformatorowej, elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia 15kV oraz niskiego napięcia 0,4kV, złącz kablowo-pomiarowych oraz słupa linii średniego napięcia na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M. oraz na terenie działek [...], [...] i [...] w miejscowości G.. Wniosek znajdujący się na k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji zawiera elementy wymienione w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jak już zostało wyżej zasygnalizowane, w trakcie postępowania dokumentacja dotycząca inwestycji została przez E. O. sp. z o.o. uzupełniona w zakresie danych z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nastąpiło to na wezwanie Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2016 r., [...] (k. 59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi (podnoszonym również w odwołaniu), również Burmistrz w toku postępowania wywiązał się ze swoich obowiązków dotyczących prowadzenia i oceny meritum sprawy. Stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. mgr M. K. (członek Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów) przygotowała analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (k. 117-119 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), które następnie uczyniono załącznikami do decyzji (k. 142-143 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd w tym miejscu odnotowuje, że urbanista dopuściła się pewnej nieścisłości, gdyż analizę "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych" (zob. art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) mylnie nazwała "analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", gdy tymczasem tą drugą nazwą tytułuje się opracowanie sporządzane na potrzeby warunków zabudowy (czyli innej decyzji), uregulowane w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Istotne jest bowiem, że w sprawie została przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę analiza uwzględniająca perspektywę nakreśloną przez art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w tym miejscu zauważa też, że analiza będąca załącznikiem do decyzji o lokalizacji celu publicznego (datowana na 20 września 2017 r.) jest stosunkowo krótkim dokumentem. To najpewniej mogło wywołać u skarżących wrażenie, że nie jest to analiza wyczerpująca. Jak można wnioskować z treści skargi, okoliczność ta skłoniła skarżących do przedstawienia zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz zarzutów naruszenia K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę skarżącym, że przedmiotem inwestycji jest przedsięwzięcie, które z punktu widzenia technicznego można określić jako ustandaryzowane i powtarzalne (stanowi często realizowany element sieci energetycznej). Obejmuje ono kontenerową stację transformatorową, linię kablową [...] kV, słup SN oraz łącza kablowo pomiarowe. Tego typu inwestycja nie "kryje" nieznanych technicznie oddziaływań, jak też z łatwością można zorientować się, w jakiej sferze regulacji prawnych, w tym zawłaszcza o charakterze technicznym, będzie ona podlegać. Opisane zamierzenie nie wpływa znacząco na warunki i zasady zagospodarowania terenu, a te na które może wpływać obejmują zwłaszcza potencjalnie problemy: ograniczenia dostępu nieruchomości do drogi, zachowanie normatywów odległościowych (kolizji) z zabudową, czy oddziaływanie na inne części przyrody ożywionej i nieożywionej chronione przepisami prawa ochrony środowiska. Wszystkie wymienione tu oddziaływania zostały przeanalizowane przez urbanistę w analizie z dnia 20 września 2017 r. Skarżący zarzucając w odwołaniu i w skardze, że zabrakło analiz z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., nie precyzują, jakiego konkretnie elementu wymagającego oceny organu zabrakło i dlaczego mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Podsumowując Sąd stwierdza, że w warunkach sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jak również Kolegium uprawnione było do utrzymania tej decyzji w mocy. Sąd odnotował, że analizy stanowiące załącznik do decyzji stanowią stosunkowo krótkie dokumenty, jednak zarazem nie można nie dostrzegać, iż dotyczą one inwestycji standardowej z punktu wiedzenia technicznego i nieskomplikowanej, które znany wpływ na otoczenie nie odbiega od wpływu innych podobnych zamierzeń. Sąd nie dopatrzył się z urzędu żadnej istotnej regulacji prawnej, mającej realne znaczenie z punktu widzenia warunków i zasad zagospodarowania terenu linią kablową (por. art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), która mogła zostać pominięta przez organy i do której te powinny się odnieść. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).