I GSK 453/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K., S. B., W. W., W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 622/18 w sprawie ze skargi D. K., S. B., W. W., W. B. na czynność Starosty Szczecineckiego w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych w 2018 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 662/18, odrzucił skargę D. K., S. B., W. W. W. B. na czynność Starosty Szczecineckiego w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych w 2018 r. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 25 lipca 2018 r. skarżący – jako organ prowadzący Prywatne Liceum [...] oraz Prywatne Policealne Studium Zawodowe [...] – wnieśli skargę na czynność Starosty Szczecińskiego polegającą na ustaleniu (wyrównaniu) i przekazywaniu od maja 2018 r. w zaniżonych wysokościach miesięcznych części dotacji. O powyższej aktualizacji strona została powiadomiona pismem organu z [...] czerwca 2018 r. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wskazał, że zaskarżona czynność przekazania kwoty dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych jako czynność materialno-techniczna. Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi nie była uchwała, aktualizacja, ustalenie dotacji, ale sama czynność jej przekazywania. Oświadczenie pełnomocnika skarżących w tym zakresie zostało utrwalone w protokole rozprawy przed WSA w Szczecinie (k. 71 akt sądowych). Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203; dalej: u.f.z.o.) wprost wymienia, jakie czynności organu dotującego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zdaniem WSA, technicznej czynności przekazania dotacji nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych w powyższym przepisie czynności. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżona czynność, tj. wypłacenie dotacji w niewłaściwie wyliczonej wysokości – stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym skarga powinna była zostać rozpoznana. Zdaniem skarżących, zaskarżona czynność przekazania dotacji na podstawie art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. posiada cechy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Charakteru takiej czynności nie wyklucza art. 47 u.f.z.o., będący jedynie normą interpretacyjną, która rozwiewa dotychczasowe wątpliwości co do właściwości sądu rozstrzygającego spory dotyczące niewłaściwego ustalenia stawek dotacji. W ocenie kasatora, czynność obliczania i przekazywania dotacji takich wątpliwości nie przysparza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność Starosty Szczecińskiego, polegająca na przekazywaniu dotacji, nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Starosty, wyrażona w piśmie z [...] czerwca 2018 r., w którym poinformowano skarżących, że Zarząd Powiatu Szczecineckiego na posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. dokonał aktualizacji kwot dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz niepublicznych placówek w 2018 r. Uchwałę tę przesłano skarżącym w dniu [...] kwietnia 2018 r. Dalej Starosta poinformował o kwotach dotychczas wypłaconych, stanowiących części dotacji na słuchacza poszczególnych szkół. Jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, kwoty dotacji ustalane były nie przez Starostę, lecz przez Zarząd Powiatu – w uchwale z 25 stycznia 2018 r. – który następnie dokonał jej aktualizacji – w uchwale z 27 kwietnia 2018 r. Te czynności – zgodnie z art. 47 u.f.z.o. – podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednak nie zostały objęte skargę w tej sprawie. Pismo z [...] czerwca 2018 r. jest pismem informującym, a nie aktem określającym prawa lub obowiązki strony z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie przywołał ugruntowane już stanowisko sądów i doktryny, zgodnie z którym za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (v. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. WSA prawidłowo stwierdził, że regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem są to czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na wypłacie kwoty dotacji (a nie ustaleniu tej kwoty czy też jej aktualizacji), o czym poinformowano stronę w piśmie Starosty szczecineckiego z dnia [...] czerwca 2018 r., jest – w ocenie NSA – czynnością techniczną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.