II SA/Wa 1835/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. U. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na ponaglenie postanawia -odrzucić skargę- M. U. pismem z dnia 14 maja 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie w stosunku do niego decyzji zwalniającej go ze służby. Wyjaśnił, że nie otrzymał ani propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej, ani propozycji pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] poinformował M. U., że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.). dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia. Zdaniem organu brzmienie tego przepisu wskazuje, że ustawodawca pozostawił, kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Ponadto zgodnie z art. 170 ust. 1 stosunki pracy osób zatrudnionych w Jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2.3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia, jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r, nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], brak propozycji dalszego pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w W. znajduje oparcie w przepisach prawa, ponadto art. 170 ust. 3 ww. ustawy określa, iż w przypadku, o którym ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Organ poinformował M. U., że wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania w jego przypadku decyzji administracyjnej w postaci decyzji zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. M. U., powołując się na art. 37 K.p.a., wniósł ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]i o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej udzielił odpowiedzi na powyższe ponaglenie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...]. W piśmie tym organ wyjaśnił, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 K.p.a., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Organ wskazał, że konieczne jest jednak przede wszystkim ustalenie, czy organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności. Szef Krajowej Administracji Skarbowej podniósł, że z uwagi na fakt, iż w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazując na powyższe, organ stwierdził, że wniesione przez Mi. U. ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto organ podał, że pismem z dnia 28 maja 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom lub funkcjonariuszom - nie ma charakteru aktu administracyjnego, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. M. U. wniósł na powyższe pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia z dnia 7 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że stanowi ono postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przedmiotowe pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na ponaglenie wniesione w trybie art. 37 K.p.a. W piśmie tym organ wyjaśnia skarżącemu, że wniesione przez niego ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. Wskazał, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie może ono być uznane za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia, ani też nie stanowi innego aktu lub czynność wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest to władczy przejaw woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie zaś do treści art. 37 § 6 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Przewidziane w art. 37 § 6 K.p.a. postanowienie należy zaliczyć do postanowień, o jakich mowa w art. 123 K.p.a. Jest więc to postanowienie zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – powstających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia również nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stąd też nawet gdyby Szef Krajowej Administracji Skarbowej rozpatrzył ponaglenie skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r. w trybie art. 37 K.p.a., to wydane w tym przedmiocie postanowienie nie podlegałoby kognicji sądów administracyjnych. Z tego też względu skargę należało uznać za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji