II SA/Bk 466/18

Sygn. akt II SA/Bk 466/18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Wójt Gminy J. ustalił Z. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej uzupełnienie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Uzupełnienie, jak wskazał organ, polega na budowie budynku inwentarskiego do 60 DJP inwentarza żywego, budowie przejazdowego silosu na kiszonkę oraz budowie urządzeń budowlanych niezbędnych do funkcjonowania ww. budynku, w tym instalacji wodociągowych i elektrycznych – na działce nr [...] położonej w obrębie B., gm. J. Organ ustalił, że wnioskowana inwestycja znajduje się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a inwestor przedstawił decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły podstawy do oceny inwestycji z punktu widzenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna. Inwestor posiada na terenie gminy J. na dzień wydania decyzji gospodarstwo rolne o powierzchni około 50 ha przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie 11, 6724 ha, stąd możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej. Grunty inwestora zlokalizowane są w przylegających do siebie miejscowościach, wnioskowany budynek inwentarski jest powiązany funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym i zgodny z jego profilem, siedlisko rolnicze inwestora zlokalizowane jest na działce nr [...] w B. i oddziela je od terenu inwestycji jedynie droga powiatowa, teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jest wystarczająco uzbrojony oraz nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu, spełnione zostały wszystkie wymagane przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy planistycznej). Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone w imieniu K. K. przez Z. C., który odwołanie podpisał wskazując, że działa "na mocy udzielonego mu pełnomocnictwa (w aktach sprawy)". Wskazano w nim, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej, bowiem inwestycja nie jest realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej inwestora i nie stanowi jej uzupełnienia oraz nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny prawnej identycznie jak organ pierwszej instancji oraz w oparciu o zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy, uzupełniony na etapie odwoławczym o przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko. Wskazało, że trafnie w sprawie odstąpiono od analizy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, z uwagi na wielkość powierzchni posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego, która to powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Zdaniem Kolegium, zostały również spełnione pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy planistycznej, w szczególności inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska, co wynika z uzyskanej przez inwestora w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium, inwestycja będzie powiązana funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora, nadto inwestor zaplanował na swojej granicy nasadzenia, które w części mają zniwelować uciążliwości związane z inwestycją. Także inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że pod warunkiem przestrzegania przez inwestora przepisów prawa oraz obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie ona stanowiła zagrożenia dla środowiska. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. złożył do sądu administracyjnego K. K., który zarzucił naruszenie przepisów procesowych i materialnych, tj. 1). art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej w związku z art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej, gdy tymczasem pojęcie zabudowy zagrodowej dotyczy wyłącznie budynków zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza; 2). art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 oraz art. 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z zabudową inwestora, która nie stanowi całości, ale składa się z gruntów rozproszonych co najmniej na trzy miejscowości; 3). art. 61 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy planistycznej w związku z art. 8 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja nie narusza prawa własności osób trzecich, gdy "z całą pewnością będzie miała uciążliwe skutki dla okolicznych mieszkańców". W tym zakresie skarżący zarzucił również naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez realizowanie inwestycji kosztem interesów okolicznych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodów w niej wskazanych, ale dostrzeżonych przez sąd z urzędu z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Stosownie do treści tej regulacji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia (odwołanie) wniesiony w terminie oraz przez osobę uprawnioną, ewentualnie przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Ustalenie pozytywne tych okoliczności uprawnia organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ustalenie negatywne (np. w zakresie braku pełnomocnictwa) powoduje konieczność stwierdzenia braku formalnego odwołania i usunięcia tego braku w stosownym trybie, tj. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 K.p.a.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy oraz doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). Sąd zauważa, że regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego a dotyczące udzielania pełnomocnictw nie są regulacjami kompletnymi, dlatego przy interpretacji i wyjaśnianiu wątpliwości dotyczących rodzaju i istnienia pełnomocnictwa należy sięgać do norm Kodeksu cywilnego. Dotyczy to w szczególności kwestii potwierdzenia czynności wadliwego pełnomocnika. Zgodnie z art. 103 § 1 Kodeku cywilnego, potwierdzenie może nastąpić zarówno wówczas, gdy pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, jak również gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. Przesłankami uznania, że potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika jest skuteczne, są: występowanie w roli pełnomocnika przez osobę uprawnioną do bycia pełnomocnikiem tej konkretnej strony w tym konkretnym postępowaniu oraz dokonanie potwierdzenia czynności niewłaściwie umocowanej osoby w toku postępowania administracyjnego (przed wydaniem ostatecznej decyzji), w którym sytuacja związana z działaniem osoby nieprawidłowo umocowanej wystąpiła. W sprawie niniejszej na etapie administracyjnym w imieniu K. K. działał Z. C., który przedstawił pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2017 r. o następującym brzmieniu: "K. K. [...] niniejszym udzielam pełnomocnictwa mgr inż. Z. C. [...] do reprezentowania mnie w sprawie z wniosku Z. K. [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy obory wolnostanowiskowej na głębokiej ściółce wraz z podziemną instalacją wodociągową i elektryczną oraz budową silosu na kiszonki w msc. B. na dz. [...] – przed wszelkimi organami administracyjnymi. W ramach niniejszego pełnomocnictwa pełnomocnik uprawniony jest do dokonywania w naszym imieniu wszelkich dodatkowych czynności faktycznych i prawnych związanych z jego przedmiotem, w tym do złożenia sprzeciwu co do realizacji w/w przedsięwzięcia" (k. 48 akt adm. organu pierwszej instancji). Zdaniem sądu, treść powyższego pełnomocnictwa wskazuje, że nie obejmowało ono (a co najmniej budzi to uzasadnione wątpliwości) postępowania o wydanie warunków zabudowy, ale obejmowało wyłącznie reprezentację w sprawie z wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wszelkich czynności prawnych lub faktycznych związanych z tym postępowaniem. Zauważyć należy, że pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu [...] lipca 2017 r., w trakcie toczącego się postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (wniosek o wydanie tej decyzji wpłynął w dniu [...] lipca 2017 r., zaś z jej uzasadnienia wynika, że powyższe pełnomocnictwo zostało złożone w dniu [...] lipca 2018 r., vide s. 10 decyzji środowiskowej). Nadto, treść pełnomocnictwa wyraźnie wskazuje na jego zakres "do reprezentowania mnie w sprawie z wniosku Z. K. [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Wobec takiego brzmienia pierwszej części pełnomocnictwa, zwrot w jego dalszej treści "W ramach niniejszego pełnomocnictwa pełnomocnik uprawniony jest do dokonywania w naszym imieniu wszelkich dodatkowych czynności faktycznych i prawnych związanych z jego przedmiotem, w tym do złożenia sprzeciwu co do realizacji ww. przedsięwzięcia" może oznaczać wyłącznie możliwość działania w granicach wyżej wskazanych, a więc w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej a nie w sprawie każdej innej dotyczącej spornej inwestycji. Dodać należy, że wniosek o wydanie decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej, tj. decyzji o warunkach zabudowy, został złożony w dniu [...] grudnia 2017 r., a więc już po zakończeniu postępowania tzw. środowiskowego, zatem także i z tego względu organ, któremu przedłożone zostało ww. pełnomocnictwo, powinien powziąć wątpliwości co do tego, czy obejmuje ono postępowanie o warunki zabudowy i wystąpić o uzupełnienie w tym zakresie (stosowne oświadczenie strony o potwierdzeniu czynności pełnomocnika lub przedłożenie pełnomocnictwa do tej konkretnej sprawy). Tego na etapie pierwszoinstancyjnym nie uczyniono. Natomiast dysponując budzącym wątpliwości pełnomocnictwem Z. C. złożył również odwołanie. W takiej sytuacji Kolegium jako organ odwoławczy powinno było albo zażądać przedłożenia pełnomocnictwa do tej konkretnej sprawy, albo zażądać potwierdzenia czynności pełnomocnika, a gdyby to nie nastąpiło – wezwać stronę (odwołującego się) do podpisania pełnomocnictwa. Te czynności należało podjąć na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W ten sposób nastąpiłaby konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem wstecznym (ex tunc) czyli od dnia dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. To jednak na etapie odwoławczym nie nastąpiło z naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji z zaleceniem uzupełnienia przez Kolegium braku w zakresie wyżej wskazanym. Przy pełnomocnictwie, które znajduje się w aktach sprawy, a z którego nie wynika wprost umocowanie do występowania przez Z. C. w imieniu K. K. w konkretnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, istnieje wątpliwość co do rozpoznania przez Kolegium odwołania uprawnionej osoby (strony postępowania) oraz tego, czy uczestnik postępowania potwierdził działania swojego mocodawcy. Zauważyć należy, że uzyskana decyzja odwoławcza (na skutek rozpoznania odwołania podpisanego przez Z. C.) została przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego jako niesatysfakcjonująca. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium uwzględni ocenę prawną sądu, w tym uzupełni braki pełnomocnictwa wzywając pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa do tej konkretnej sprawy, ewentualnie do podpisania odwołania przez skarżącego – pod rygorem pozostawienia środka zaskarżenia bez rozpoznania. Sąd zauważa, że uchylenie zaskarżonej decyzji z wyżej wskazanych powodów nie stanowi pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Decyzja odwoławcza była decyzją dla niego niekorzystną, zaś braki formalne środka zaskarżenia (podlegające uzupełnieniu) wyprzedzają możliwość merytorycznego zbadania takiego środka zaskarżenia i powinny być uzupełnione w pierwszej kolejności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te stanowią: wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w kwocie 17 zł.