II OSK 439/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 99/18 w sprawie ze skargi A. A. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 99/18, uwzględniając skargę obywatelki Federacji Rosyjskiej A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto przyznał od organu administracji na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wniosek skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy z 5 lipca 2017 r. został załatwiony dopiero w trzynastym miesiącu od złożenia i to w następstwie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie – decyzją z [...] sierpnia 2018 r., którą organ administracji udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazał, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero pismem z 25 stycznia 2018 r., wzywając skarżącą do uzupełnienia braków formalnych podania, które to braki skarżąca uzupełniła 1 lutego 2018 r. Następnie pismem z 29 stycznia 2018 r. wystąpił do Staży Granicznej z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalony w sprawie sposób załatwienia wniosku skarżącej stanowi przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym Sąd ten zwrócił uwagę, iż pierwsza czynność (wezwanie z 25 stycznia 2018 r.) została wykonana w piątym miesiącu od złożenia wniosku. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było niczym uzasadnione to, że organ administracji "zajął się sprawą skarżącej dopiero po złożeniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie". Uwzględniając czas prowadzenia postępowania oraz postawę organu administracji Sąd pierwszej instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało wyłącznie z postawy (zaniechań) organu administracji oraz że skarżąca w żaden sposób do zaistniałej sytuacji się nie przyczyniła. Wyjaśniając powody przyznania skarżącej sumy pieniężnej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyznana kwota jest adekwatna do okoliczności sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, organ administracji zarzucił naruszenie art. 149 § 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. polegało na błędnej wykładni tego przepisu, gdyż w ocenie organu administracji zasądzona kwota 2.000 zł w sposób oczywisty nie była "adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji "nie rozważył prawidłowo całości zasadności takich żądań finansowych strony w kontekście rzeczywistych działań organu administracji państwowej oraz nie uzasadnił dokładnie i wnikliwie swoje stanowisko zajęte w sprawie roszczeń finansowych strony skarżącej". Uzasadniając skargę kasacyjną odnośnie do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, że organ administracji dopuścił się "rażącej bezczynności", gdyż w sprawie konieczne było "uzyskanie dodatkowych informacji od Komendanta Wojewódzkiego w [...] Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w zakresie czy wyjazd i pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego, bez których przedmiotowy wniosek A. A. nie mógł być rozpoznany". W ramach tej podstawy kasacyjnej zwrócono uwagę na skomplikowany charakter sprawy. W skardze kasacyjnej, w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzucono także (bez powołania się na konkretny przepis) niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie "bezczynność" Wojewody [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzono, że w sprawie wystąpiła zwłoka w wydaniu decyzji, lecz nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż była spowodowana przyczynami obiektywnymi, takimi jak bardzo dużym napływem do organu w ostatnim okresie "tego rodzaju wniosków", trudnościami lokalowymi oraz bardzo dużą rotacją kadr pracowniczych w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...]. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano "zmiany" wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zrozumiałe twierdzenie, że konieczne było uzyskanie "dodatkowych informacji" od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. Jest to niezrozumiałe wobec tego, że z akt administracyjnych wynika, że do wskazanych podmiotów organ administracji zwrócił się 25 stycznia 2018 r. i odpowiedź uzyskał od Komendanta Placówki Straży Granicznej 23 lutego 2018 r., zaś od Komendanta Wojewódzkiego Policji 2 marca 2018 r., natomiast od Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odpowiedzi nie otrzymano i następnie żadnego ponownego wezwania do podania informacji nie wystosowano. Nie wyjaśniono więc jak otrzymane stosunkowo szybko odpowiedzi od dwóch wskazanych podmiotów i brak odpowiedzi od jednego z tych podmiotów przyczyniły się do tego, że decyzja została wydana dopiero w dniu [...] września 2018 r. (Z akt administracyjnych wynika, że decyzja o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy został wydana [...] września 2018 r., a nie [...] sierpnia 2018 r., jak przyjął Sąd pierwszej instancji.) Nie sposób też przyjąć, że konieczność uzyskania informacji od trzech podmiotów powoduje, że sprawa ma skomplikowany charakter. Zauważyć też należy, że udzielone odpowiedzi nie były obszerne. W przypadku Komendanta Wojewódzkiego Policji była to w istocie jednozdaniowa informacja, zaś w przypadku Komendanta Placówki Straży Granicznej cztery sprawozdania z przeprowadzonych wywiadów, każde nie zajmujące więcej miejsca niż na jednej kartce. Nie były to więc informacje wymagające analizy przez sześć miesięcy. Przewlekłego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają też trudności kadrowe i lokalowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw. Są to okoliczności, które zależą od organu administracji, który jest odpowiedzialny za zorganizowanie swojej działalności w sposób adekwatny do aktualnych potrzeb. Zwrócić też należy uwagę na okoliczność pominiętą przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie to, że jak wynika z akt sprawy wezwanie z 25 stycznia 2018 r. nie było uzasadnione. W piśmie tym wezwano skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce, uzasadniając to tym, że w załączonej do wniosku umowie najmu jakoby nie wymieniono skarżącej jako osoby uprawnionej do korzystania z lokalu. Tymczasem do umowy najmu dołączono załącznik, w którym wyraźnie wskazano, że skarżąca jest "dodatkowym lokatorem". W tych okolicznościach, a nadto uwzględniając przesłanki wskazane przez Sąd pierwszej instancji takie, jak ogólny czas trwania postępowania (trzynaście miesięcy) i podjęcie pierwszej czynności dopiero po pół roku od wszczęcia postępowania, uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest zgodne z prawem. Tym samym zgodne z prawem było przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. W okolicznościach sprawy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przyznana kwota jest adekwatna do okoliczności sprawy, jest wystarczające. Zauważyć należy, że skarżąca w skardze domagała się przyznania 15.000 zł oraz że maksymalna kwota jaką można było na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznać wynosiła w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji 20.019,40 zł. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Przez przeoczenie NSA nie rozstrzygnął zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Brak rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu kosztów postępowania może być usunięty poprzez złożenie wniosku o uzupełnienie wyroku co do kosztów postępowania w trybie art. 157 p.p.s.a.