III SAB/Wr 88/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. obywatel [...] (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) pismem z [...] lipca 2018 r. złożył skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z [...] kwietnia 2018 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji; 4) przyznanie od organu na jego rzecz 4.000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący [...] kwietnia 2018 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w D. Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców we W. W skardze wskazał, że pismem z [...] lipca 2018 zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego przedkładając stosowne dokumenty o możliwość wglądu do akt sprawy, również [...] lipca 2018 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie prawy w terminie i bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda D. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.106 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13, art 106 ust. 2 pkt 2 oraz art. 106 ust. 1a i ust. 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm., dalej ustawa, ustawa o cudzoziemcach) do uzupełnienia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku. W tym samym piśmie Wojewoda wezwał skarżącego na podstawie art 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania cudzoziemiec stwierdził, że działanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący zaakcentował, że na moment wniesienia skargi upłynęło ponad trzy miesiące od dnia złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy. Skarżący podkreślił, że Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Wnioskodawca zaznaczył, że od momentu złożenia przez niego wniosku do wniesienia skargi minęło ponad 3 miesiące. Za niezasadnie, zdaniem skarżącego, należało uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sprawa nie jest skomplikowana, nie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego. Dodał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niezachowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazał, że w rozpoznaniu tej sprawy organ dopuścił się rażącego przekroczenia terminów, w tym nie informował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości i przywołał stan faktyczny sprawy. Wojewoda podkreślił, że organ w rozpoznawanej sprawie nie pozostawał bezczynny, gdyż pismem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dlatego zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ wskazał, że w tej sprawie brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wskazał, że na tempo rozpoznawania przez niego spraw wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda wskazał, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi wnosi o oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej. Wojewoda D. uzasadniając swoje stanowisko w tej sprawie powołał się orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje; Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 p.p.s.a., przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, że samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd dokonując jego interpretacji, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie wskazanej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza ta potwierdza, że po jego otrzymaniu, organ nie podjął czynności mających na celu załatwienie wniosku skarżącego (nadanie sprawie biegu). Dopiero wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowało reakcję organu, który pismem z [...] sierpnia 2018 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Dodatkowo Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda w jakikolwiek sposób kontaktował się ze stroną postępowania poza wspomnianym pismem z [...] sierpnia 2018 r. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu, gdyż do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sąd stwierdza, że Wojewoda w żaden sposób nie zareagował na wniesione przez cudzoziemca ponaglenie z [...] lipca 2018 r, jednocześnie organ ten nie kwestionował, że ponaglenie takie zostało przez skarżącego złożone. Sąd biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności (sprawdzenie jej wniosku pod względem formalnym/także pod kątem jego kompletności) a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Konsekwentnie Sąd zobowiązał również Wojewodę, zgodnie z art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia tej spawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną swobodę poruszania się, musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazuje jednak, że argumenty podnoszone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę odnoszące się do trudności kadrowych nie mają żadnego znaczenie przy ocenie sposobu prowadzenia postępowania przez ten organ. Wojewodę bowiem obowiązują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to one określają zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Dodatkowo twierdzenia Wojewody, że dowodem na brak przewlekłości postępowania w tej sprawie jest okoliczność wysłania do skarżącego pisma z [...] sierpnia 2018 r. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem pomiędzy złożeniem wniosku skarżącego [...] kwietnia 2018 r, a wysłaniem tego pisma minęło ponad cztery miesiące. Dodatkowo Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w listopadzie nie został poinformowany (pomimo prawidłowego zawiadamiania Wojewody o toczącym się postępowaniu), że jakiekolwiek działania zostały w tej sprawie podjęte. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 Sąd orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.