II SA/Wa 1526/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pełnienia służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] lipca 2018 r. o numerze [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Centrum Szkolenia Straży Granicznej (zwanego dalej: "Komendantem CSSG") z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wydania D. L. (zwanemu dalej: "Skarżącym") zaświadczenia potwierdzającego okres pełnienia służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. Skarżący wystąpił do Szefa CSSG o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że – w okresie od dnia 3 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. – pełnił on służbę w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 4 maja 2005 r."). Zaświadczeniem z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant CSSG potwierdził, iż Skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia 4 maja 2010 r. do dnia 15 grudnia 2017 r., bowiem realizował zadania służbowe w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Jednocześnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. organ ten odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okresy: od 3 października 2008 r. do 3 maja 2010 r. oraz od 16 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 10 maja 2018 r. Skarżący wystąpił z zażaleniem na postanowienie Komendanta CSSG z dnia [...] lutego 2018 r., domagając się wydania zaświadczenia za cały wnioskowany okres pełnienia służby. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Główny uchylił postanowienie Komendanta CSSG z dnia [...] lutego 2018 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W toku postępowania wyjaśniającego organ wystąpił – pismem z dnia [...] maja 2018 r. o numerze [...]– do Kierownika [...] Centrum Szkolenia Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy w okresie od 3 października 2008 r. do 3 maja 2010 r. oraz od 16 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r., Skarżący brał udział w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych w rozumieniu stanowiska Zarządu Granicznego KGSG z dnia [...] kwietnia 2018 r., które załączono do pisma. Pismem z dnia 29 maja 2018 r. Kierownik [...] poinformował, iż "w Zakładzie [...] CSSG, na chwilę obecną nie znajdują się żadne dane ani dokumenty, które mogłyby wskazywać, iż [...] SG D. L. w okresie od 03.10.2008 r. do 03.05.2010 r. brał udział i jaka była jego potencjalna rola w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych. Natomiast jeżeli chodzi o okres od 16.12.2017 r. do 31.01.2018 r. [...] D. L. pełnił w tym czasie służbę na stanowisku [...] Zespołu [...], i z uwagi na zakres obowiązków, w myśl stanowiska Zarządu Granicznego KGSG z dnia [...].04.2018 r., brał udział w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych". Zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant CSSG potwierdził, iż Skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia 16 grudnia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r., bowiem realizował zadania służbowe w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił jednocześnie wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od 3 października 2008 r. do 3 maja 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z informacji uzyskanych z pism Naczelnika Wydziału [...] oraz Kierownika [...] wynika, że w okresie od 3 października 2008 r. do 3 maja 2010 r. Centrum Szkolenia Straży Granicznej prowadziło szkolenia z zakresu działań minersko-pirotechnicznych, natomiast brak jest danych lub dokumentów wskazujących na udział Skarżącego w realizacji tych szkoleń. Skarżący wywiódł zażalenie na postanowienie Komendanta CSSG, w którym wniósł o jego zmianę poprzez uwzględnienie okresu od dnia 3 października 2008 r. do dnia 3 maja 2010 r., jako okresu kwalifikującego się do wydania żądanego zaświadczenia, jak również o przeprowadzenie postępowania w sposób szczególnie staranny, z uwzględnieniem wszystkich dostępnych danych i dokumentów. Pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. Skarżący uzupełnił zażalenie podnosząc dodatkowo, iż w dniach od 17 do 21 listopada 2008 r. uczestniczył w szkoleniu w zakresie działań minersko-pirotechnicznych, na dowód czego załączył kopię certyfikatu z dnia [...] listopada 2008 r. Jednocześnie, wobec tego, iż organ wskazał na brak danych i dokumentów potwierdzających jego udział w procesie szkolenia, Skarżący wniósł o sprawdzenie jego akt osobowych na tę okoliczność. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Komendant Główny utrzymał w mocy postanowienie Komendanta CSSG z dnia [...] czerwca 2018 r., podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w tym postanowieniu. Organ wskazał przy tym, iż wykaz szkoleń, w których brał udział Skarżący został poddany analizie przez Zarząd Graniczny Komendy Głównej Straży Granicznej, który stwierdził w piśmie [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., że prowadzenie zajęć w ramach szkoleń kwalifikowanych nie uprawnia do wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia o pełnieniu służby w okresach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zdaniem organu, skoro Skarżący nie brał udziału w szkoleniach specjalistycznych, a brak jest dokumentów i danych, że uczestniczył on w procesie szkolenia przygotowującym do działań bojowych Straży Granicznej (określonych w aktach wewnętrznych Komendanta Głównego) uznać należy, że organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, organ odwoławczy podkreślił, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając Komendantowi SOP naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił w sposób szczegółowy przebieg swojej służby oraz powtórzył prezentowaną wcześniej argumentację, iż spełnia przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Dodatkowo zarzucił działającym w sprawie organom, iż prowadzone przez nie postępowanie nie nosiło cech staranności. W szczególności podniósł, iż niejasne jest dla niego, z jakich względów organ zwrócił się o informacje dotyczące odbytych przez niego szkoleń do Kierownika [...], skoro w spornym okresie pełnił on służbę w strukturach Zakładu Granicznego. Ponadto zauważył, iż organ nie wskazał, w jakich zbiorach ewidencji, rejestrów, zbiorach dokumentów lub zbiorach danych utrwalonych innymi technikami, dokonano tych sprawdzeń. Zdaniem Skarżącego, Komendant CSSG nie odniósł się do okresu sprzed 3 maja 2010 r., a tym samym nie uwzględnił w zaświadczeniu jego udziału w procesie szkolenia (obejmującym czynności o charakterze logistyczno-organizacyjnych), czy też udziału w procesie szkolenia (polegającym na realizacji elementów takich jak m.in. stworzenie pakietów dydaktycznych, konspektów, pomocy dydaktycznych itp.). Skarżący załączył do skargi kopie dokumentów, które w jego ocenie uzasadniają uwzględnienie jego wniosku o wydanie zaświadczenia za okres od dnia 3 października 2008 r. do dnia 3 maja 2010 r., w tym w szczególności świadectwo z dnia [...] października 2010 r. ukończenia kursu specjalistycznego z zakresu samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych, w okresie od dnia 25 sierpnia do dnia 3 października 2008 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentów Skarżącego, organ zauważył, iż przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w oparciu o posiadaną dokumentację wydał zaświadczenie oraz zaskarżone postanowienie, natomiast nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, czego domaga się Skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia regulują przepisy Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, bowiem nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w tym przepisie, spełnia wprawdzie tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, jednakże jego przedmiotem muszą być okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, iż w ramach tego postępowania organ winien dokonać ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalić ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 104/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, iż od poprawności przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego zależy to, czy zaświadczenie potwierdzać będzie stan zgodny z rzeczywistością. Wartość zaświadczenia oceniać bowiem należy w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wskazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak to się wskazuje w doktrynie, zaświadczenie to dokument, który ma moc dowodową, o ile jest zgodny z prawdą (por. J. Jędrośka, Formy załatwiania indywidualnych spraw w kodyfikacjach postępowania administracyjnego, PiP 1980/8, s. 19). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż Komendant Główny naruszył przepis art. 218 § 2 k.p.a., bowiem nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, przez co nie ustalił stanu faktycznego zgodnego ze stanem rzeczywistym. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ odwoławczy zaaprobował okoliczność, iż Komendant CSSG ograniczył się wyłącznie do przesłania zapytania do Kierownika [...] Centrum Szkolenia Straży Granicznej, jak również to, że odmawiając Skarżącemu wydania zaświadczenia za okres od 3 października 2008 r. do 3 maja 2010 r. oparł się jedynie na piśmie z dnia 29 maja 2018 r., w którym wskazano, iż w Zakładzie [...] CSSG, na chwilę obecną nie znajdują się żadne dane ani dokumenty, które mogłyby potwierdzać, że Skarżący w spornym okresie brał udział w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych. Rację należy przyznać Skarżącemu, iż organ I instancji nie wyjaśnił, w jakich rejestrach czy ewidencjach dokonano sprowadzenia i na jakiej podstawie przyjęto, iż Skarżący w okresie od 3 października 2008 r. do 3 maja 2010 r. nie brał udziału w procesie szkolenia, zaś Komendant Główny sytuację taką zaakceptował. Tymczasem jak wynika z przedłożonych Sądowi akt osobowych Skarżącego (nadesłanych na zarządzenie z dnia 9 października 2018 r.), w roku 2008 brał on udział: 1) w kursie specjalistycznym z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego w dniach od 7 lipca do 18 lipca 2008 r., potwierdzonym świadectwem ukończenia kursu z dnia [...] lipca 2008 r. (część II akt osobowych, k. 67), a także 2) w kursie specjalistycznym z zakresu samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych w dniach od 25 sierpnia do 3 października 2008 r., potwierdzonym świadectwem ukończenia kursu z dnia [...] października 2008 r. (część II akt osobowych, k. 70). Ponadto w aktach osobowych Skarżącego znajdują się odpowiednie rozkazy, na podstawie których, został on skierowany na wskazane kursy: 1) Rozkaz Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. (część III akt osobowych, k. 82) oraz 2) Rozkaz Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. (część III akt osobowych, s. 84). Nie można przy tym nie dostrzec, iż już w piśmie z dnia 13 czerwca 2018 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia, Skarżący postulował dokonanie sprawdzenia jego akt osobowych, co w ocenie Sądu zostało przez Komendanta Głównego zignorowane. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż niniejsze postępowanie nie wymagało przeprowadzania dodatkowych dowodów. Natomiast wymagało przeprowadzenia starannego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego, sprawdzenie i analiza akt osobowych Skarżącego, wydaje się rzeczą wręcz oczywistą. Komendant Główny dokonując kontroli postanowienia wydanego w I instancji wziął pod uwagę jedynie to, iż Skarżący w spornym okresie "prowadził zajęcia w ramach szkoleń kwalifikowanych", co w jego ocenie nie uprawniało do wydania żądanego zaświadczenia. Jednocześnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "skarżący nie brał udziału w szkoleniach specjalistycznych". Jak to już wyżej wskazano, w aktach osobowych Skarżącego znajduje się dokument potwierdzający, iż w okresie od dnia 25 sierpnia do dnia 3 października 2008 r. ukończył on kurs specjalistyczny z zakresu samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych, na który został skierowany mocą rozkazu, wydanego w oparciu o § 23 w zw. z § 51 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. Nr 126, poz. 877 ze zm.). Sąd wskazuje w tym miejscu, iż z definicji słowa "kurs" zawartej w Słowniku Języka Polskiego wynika, iż jest to krótkie "szkolenie" w zakresie pewnej specjalności. Skoro zatem organ zaprzecza, by w omawianym okresie Skarżący brał udział w szkoleniach specjalistycznych, to jego obowiązkiem było odniesienie się do świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego z dnia [...] października 2008 r. i dokonanie jego analizy w takim samym zakresie, jak w przypadku dokumentów, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdzone naruszenie postępowania wyjaśniającego, jakiego Komendant Główny dopuścił się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, musiało – w ocenie Sądu – doprowadzić do jego uchylenia, bowiem mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Jak to wskazano na wstępie, Sąd nie może zastępować organu w ustaleniu tego, czy znajdujące się w aktach osobowych dokumenty stanowią wystarczającą podstawę, do wydania żądanego zaświadczenia. Tym niemniej analizując treść wydanych w sprawie postanowień i mając na uwadze dotychczasowe oceny dokonywane przez Komendanta CSSG, udział Skarżącego w kursie specjalistycznym z zakresu samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych musi zostać przez Komendanta Głównego wzięty pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu jego zażalenia. Sąd wskazuje jednocześnie, iż uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych, natomiast odnoszenie się do sformułowanych przez Skarżącego zarzutów natury materialnej, uznać należało w tym stanie sprawy za przedwczesne. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.