IV SAB/Wa 194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 roku nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/WA 194/18 Uzasadnienie Towarzystwo [...] z siedzibą w W. wniosło odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Zwiększenie potencjału rozwojowego Rzeszowskiego Obszaru Funkcjonalnego poprzez budowę i rozbudowę dróg wraz z budową mostu na rzece W., łączących Miasto R. z Gminą [...] i Gminą [...] w powiecie [...]". Akta sprawy administracyjnej I instancji wraz z wniesionym odwołaniem zostały przekazane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 6 listopada 2017 r. W dniu 25.01.2018 r. organ zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W tym samym dniu organ zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 23.03.2018 r., podając jako przyczynę konieczność uzyskania uzgodnienia w związku ze zmianą stanu prawnego. Pismem z dnia 29.01.2018 r. Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania odwoławczego. W dniu 30.01.2018 r. organ wezwał Z. K. do określenia podmiotu ubiegającego się o decyzję, a w dniu 15.02.2018 r. wpłynęła odpowiedź na powyższe wezwanie. W dniu 22.02.2018 r. wpłynęło postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W dniu 26.02.2018 r. organ wydał postanowienie o odmowie wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. W dniu 28.02.2018 r. wystosowano odpowiedź na wezwanie Towarzystwa do usunięcia naruszenia prawa, informując o podjętych czynnościach w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. W dniu 22.03.2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie Towarzystwa. W dniu 22.03.2018 r. organ zawiadomił o nowym terminie rozpoznania sprawy wyznaczając go do 31.05.2018 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. W dniu 29.03.2018 r. wpłynęła skarga Towarzystwa na przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze wniesiono o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni licząc od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że na pierwszym etapie organ analizował prawidłowość i skuteczność wniesionego odwołania oraz wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji, a w dalszej kolejności przystąpiono do analizowania podstaw prawnych do wystąpienia o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Wskazano, że każda sprawa musi być rozpatrywana indywidualnie, a nie szablonowo oraz wpływające spraw są rozpatrywane wg. kolejności wpływu. Powołano złożoność zagadnień merytorycznych i prawnych oraz obszerność materiałów sprawy oraz konieczność dokonania szczegółowej analizy całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 15 k.p.a. Pismem z dnia 8.11.2018 r. organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 15.11.2018 r. Towarzystwo wniosło o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 900 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu pisma wskazano, że odwołanie nie zostało rozpoznane do dnia sporządzenia pisma, a ostatni wyznaczony termin na zakończenie postępowania to 30.11.2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący dopełnił tego wymogu, składając do organu ponaglenie z 22.03.2018 r. wzywające do usunięcia naruszenia prawa i żądając wydania merytorycznej decyzji. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. W okresie od wpłynięcia odwołania w dniu 6.11.2017 r. organ dopiero 23.01.2018 r. zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji. Po wpłynięciu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w dniu 22.02.2018 r. i odpowiedzi na wezwanie organu w dniu 15.02.2018 r., organ podjął czynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji w dniu 26.02.2018 r. Ponadto organ zawiadomił w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy na 31.05.2018 r. W wyznaczonym terminie organ nie rozpoznał odwołania i nie wydał decyzji. Z pisma organu z dnia 8.11.2018 r. wynika, że na dzień wydawania wyroku, decyzja również nie została wydana. Tak więc postępowanie odwoławcze trwa ponad 12 miesięcy. Uzasadnia to stwierdzenie, że doszło w sprawie do przewlekłości, mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Towarzystwo dwukrotnie kierowało do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pomimo monitów, organ nie rozpoznał odwołania przez okres ponad 12 miesięcy. Równocześnie organ nie wykazał, aby w sprawie zachodziły jakieś wyjątkowe i szczególne okoliczności, uzasadniające tak drastyczne przekroczenie terminów na rozpoznanie odwołania określone w przepisach k.p.a. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W pozostałej części skarga została oddalona. Brak jest w ocenie Sądu, podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Przyjmuje się bowiem, że suma pieniężna stanowi swoistego rodzaju zadośćuczynienie dla strony w związku z niewywiązaniem się przez organ z obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie miała miejsce rażąca przewlekłość postępowania odwoławczego, ale skarżące Towarzystwo nie było ani inicjatorem prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, ani wynik prowadzonego postępowania nie wpłynie w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącego. Stowarzyszenie – jako organizacja ekologiczna - działa w toku postępowania na prawach strony, ale zwłoka w rozpoznaniu wniesionego odwołania nie wpłynęła negatywnie na sytuację prawną skarżącego, które działa przecież w interesie społecznym, a nie swoim indywidualnym. Uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej doprowadziłoby do uzyskania przysporzenia majątkowego, które nie spełniałoby żadnej funkcji zadośćuczynienia rozumianego jako naprawienie krzywdy i niedogodności dla interesów strony, wynikającej z przewlekłego prowadzenia postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi.