II SA/Rz 1032/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: "GITD", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: WITD" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nakładającą na E. sp. z o.o. ( dalej: "strona skarżąca") karę pieniężną w wysokości 15.000 zł i jednocześnie nakładająca karę pieniężną w tej samej wysokości. Z uzasadnienia decyzji i akt spawy wynika, że przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U z 2017 r., poz. 2200; dalej: "u.t.d."), w tym także warunków dostępu do wykonywania zawodu przewoźnika. Kontrolą objęto okres od dnia 2 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną za : - przekroczenie maksymalnego dziennego casu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę – 100 zł - art 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. art 6 ust. 1 rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady ( EWG) nr 3821/85 i ( WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady ( EWG) nr 3820/85 ( Dz. Urz. L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r. ); dalej: "rozporządzenie WE nr 561/2006"), w zw. z zał. nr 3 lp. 5.1.1. do u.t.d. - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut – 150 zł, za każde następne rozpoczęte 30 minut – 200 zł– art 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z art 7 rozporządzenia WE 561/2006 w zw. z zał. Nr 3 lp. 5.2.1., 5.2.2., - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny- 100 zł, za każdą następną rozpoczętą godzinę – 200 zł - art 92 a ust. 1, 6, 7 u.t.d. art 8 ust. 1-4 i 8 rozporządzenia WE nr 561/2006, w zw. z zał. nr 3 lp. 5.3.1., 5.3.2., - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę - art 92 a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z art 8 ust. 6 i 7 rozporządzenia WE 561/2006 w zw. z zał. nr 3 lp. 5.4.1., 5.4.2., - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy z tachografu lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów za każdy dzień - art 92 a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z art 10 ust. 5 rozporządzenia WE nr 561/2006 w zw. z zał. Nr 3 lp. 6.3.7. - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień - art 92 a ust. 1,6, 6 u.t.d. w zw. z art 10 ust. 5 rozporządzenia WE 561/2006, - nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi – art 92 a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z art 323 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające Rozporządzenie Rady EWG nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w spawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( Dz. Urz. UE L 60 z 28 lutego 2014 r.; dalej: "rozporządzenie nr 165/2014") w zw. z zał. nr 3 lp. 6.3.7., - naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd – art 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. art 10 ust. 5 lit. a Rozporządzenia WE nr 561/2006, art 1 ust. 3 lit. a rozporządzenia Komisji UE nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców ( Dz.Urz. UE L nr168 z 2 lipca 2010 r.; dalej: "rozporządzenie 581/2010"). Po rozpoznaniu odwołania od wyżej opisanej decyzji GITD uchylił decyzję organu I instancji i wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w tej samej co organ I instancji wysokości. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ dokonał weryfikacji stwierdzonych przez organ I instancji uchybień. Modyfikacja dotyczyła wymierzenia kary za nieokazanie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt prowadzenia pojazdu. Poza stwierdzonymi przez organ I instancji uchybieniami w zakresie nieokazania danych z tachografu cyfrowego zainstalowanych w pojazdach nr rej.: [...],[...], organ odwoławczy stwierdził również, że przedsiębiorca nie okazał danych z karty kierowcy A. K. za 38 dni, P.K. za 76 dni, oraz W. M. za 16 dni. Bez zmiany pozostały ustalenia dotyczące naruszeń w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Łącznie wymierzona kara tak, jak przed organem I instancji wynosiła 66.600 zł. Organ odwoławczy dokonał takich samych ustaleń co organ I instancji dotyczących przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną godzinę wymierzając w tym zakresie łączna kare w wysokości 11.200 zł. Zmianie uległy ustalenia dotyczące stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń polegających na przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut. W konsekwencji organ odwoławczy wymierzył karę pieniężną w wysokości 2.050 zł w miejsce 22.850 zł. Organ II instancji uwzględnił w tym zakresie analizę aktywności kierowców prowadzących pojazd w załodze. Jak wyjaśnił, gdy jednocześnie w pojeździe przebywał inny kierowca przedsiębiorcy, który po pewnym czasie podejmował kierowanie pojazdem, 45 minutowy okres gotowości drugiego kierowcy mógł zostać uznany za przerwę. Nie zmienione zostały ustalenia organu I instancji odnośnie do naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wymierzona w tym zakresie przez organ II instancji kara była taka sama, jak przed organem I instancji i wynosiła 5000 zł. Organ II instancji odstąpił natomiast od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia polegające na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. Wyjaśnił, że strona podczas kontroli w przedsiębiorstwie okazała kompletne dane cyfrowe. W związku z powyższym uchylił karę pieniężną za powyższe uchybienia w wysokości 1800 zł. Wymierzona przez organ odwoławczy suma kar pieniężnych wyniosła 333.350 zł. Z uwagi na treść art 92a ust. 3 u.t.d. organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Jednocześnie, tak jak organ I instancji nie stwierdził podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych w tym art 92 b i 92 c u.t.d. W skardze do Sądu strona skarżąca zaskarżyła decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art 7, 77 § 1, 78 § 1 w zw. z art 96 a K.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez organ wniosku o przeprowadzenie mediacji, pomimo tego, że pozwalał na to charakter sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego: art 6, 7, 7a, 8, 10, 11, 13 K.p.a. w zw. z art 96 a K.p.a. poprzez nie skierowanie spawy do mediacji, co skutkowało naruszeniem przez organ zasad ogólnych K.p.a., w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej, zasady przyjaznej interpretacji przepisów, zgodnie z którą wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Na tych podstawach wniosła o: - zmianę decyzji GITD uchylającej decyzję organu I instancji nakładającą karę pieniężną w wysokości 15.000 zł – ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, - na podstawie art 96a K.p.a. o skierowanie sprawy do mediacji, oraz - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące nie przeprowadzenia mediacji organ wskazał, że nie mogą być przedmiotem mediacji okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli i potwierdzone materiałem dowodowym. Jeżeli na skutek kontroli zostały ujawnione naruszenia i zostały one potwierdzone dowodami, to nie ma możliwości mediowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone przez organy postępowanie, jak również wywiedzione na jego podstawie wnioski odpowiadają przepisom prawa, w związku z czym Sąd nie mógł zarzucić braku legalności. Prawidłowo zastosowano u.t.d., a nie przepisy art 189 a K.p.a. Ostatnio wymienione nie znajdują zastosowania w przypadku uregulowań szczególnych, a takimi są przepisy u.t.d. regulujące kary pieniężne w transporcie drogowym. Charakter regulacji u.t.d. wykluczał również możliwość zastosowania mediacji, o którą tak ubiegała się strona skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Instytucja mediacji może mieć zastosowanie w sprawach, w których organ korzysta z władzy dyskrecjonalnej, pozostawionej uznaniu organu. W sytuacji gdy przepisy prawa przewidują wydanie decyzji stricte o charakterze związanym, a stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, nie ma możliwości przeprowadzenia mediacji, skutkującej jak chce tego strona zawarciem ugody. Dotyczy to spraw, w których nie ma miejsca na dokonanie ustaleń w granicach obowiązującego prawa, lecz organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w jeden określony sposób. ( tak Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Jaśkowska Małgorzata i Wróbel Andrzej w komentarzu do art 96 a K.p.a.) Działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w transporcie drogowym jest działalnością regulowaną, co oznacza, że zasady jej prowadzenia określają w sposób szczegółowy przepisy prawa krajowego, unijnego, jak też wydane na ich podstawie zezwolenia. W sposób kazuistyczny określają one zarówno zasady prawidłowego funkcjonowania podmiotów świadczących te usługi, wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych. Wynika stąd związany charakter decyzji, stwierdzenie określonego przewinienia pociąga za sobą obowiązek, a nie możliwość, jak w przypadku decyzji uznaniowych, nałożenia określonej sankcji. Nie ma miejsca na luz decyzyjny, a co za tym idzie wykluczona jest mediacja. Na podstawie art 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w przedmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Suma nałożonych przez organ II instancji kar za stwierdzone naruszenia wynosiła 333.350 zł i była niższa od sumy kar za naruszenia stwierdzone przez organ I instancji - 359.300 zł. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że strona skarżąca w okresie 6 miesięcy poprzedzających dokonanie kontroli zatrudniała średniomiesięcznie 3 kierowców - ( protokół kontroli – k.3). Kontroli dokonano w oparciu o pozyskane w toku kontroli pliki z danych kart kierowców, z tachografu cyfrowego, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów. Analizie poddano pracę 10 kierowców: D. K., D. R., F. S., K. A., P. K., K. K., W. M., J. P., G. Z., W. S.. Ustalono, że w okresie kontrolowanym strona skarżąca dysponowała następującymi pojazdami: SCANIA IRIZAR nr rej. [...], IRIZAR CENTURY nr rej. [...], SCANIA IRIZAR nr rej. [...]. Stwierdzone przez organ II instancji uchybienia to: nie okazanie podczas kontroli danych cyfrowych z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojazdach nr rej. [...] i nr rej. [...] za okres od 2 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. 183 dni w stosunku do każdego pojazdu, nie okazanie danych cyfrowych z karty kierowcy A.K. za okres od dnia 23 czerwca 2017 r. do 30 lipca 2017 r. – tj. za 38 dni, karty kierowcy P.K. za okres od 17 lipca 2017 r. do 31 października 2017 r. tj. za 76 dni, danych cyfrowych z karty kierowcy A.K., W.M., przekroczenie terminu na dokonanie wczytania danych cyfrowych w urządzeniu rejestrującym znajdującym się w pojeździe [...] o 84 dni, skrócenie dziennego czasu odpoczynku w 30-godzinnych i 24 godzinnych okresach rozliczeniowych ( szczegółowo opisanych przez organ II instancji) przy jednoczesnym stwierdzeniu błędnego zaznaczenia aktywności kierowców: R.D., S.F., A.K., K.K., W.M., J. P. Kolejne naruszenie to przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną godzinę przez: R.D., S.F., A.K., K.K., W.M., przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut za każde następne rozpoczęte 30 minut przez R.D., P.K., J. P. ( wszystkie także szczegółowo opisane w uzasadnieniu organu II instancji ), nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. Ustaleń organy dokonały na podstawie protokołu kontroli, który został sporządzony przez uprawniony do tego podmiot, w granicach przysługujących kompetencji i na podstawie obowiązujących przepisów. Stwierdzone naruszenia znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowy tj. udostępnionych danych z kart kierowców, tachografów cyfrowych, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów. Dokonano szczegółowej analizy zapisów poszczególnych dokumentów z osobna jak i w ich wzajemnej relacji. Dowody w toku postępowania podlegały dwukrotnej analizie i ocenie, przez organ I, a następnie II instancji. Organ odwoławczy dokonał weryfikacji ustaleń organu I instancji eliminując część stwierdzonych naruszeń. Strona skarżąca została prawidłowo zawiadomiona zarówno o mających miejsce czynnościach kontrolnych. Zapewniono jej prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym. Wzywana o przedłożenie dokumentów nie wykazała inicjatywy dowodowej. Nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia do protokołu. W toku postępowania zgłaszano wyłącznie żądania przeprowadzenia mediacji. W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Również dokonana przez organ subsumpcja tak ustalonego stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń Sądu. Stwierdzone nieprawidłowości odpowiadają przypisanym im przez organy naruszeniom, jak również wymierzonym sankcjom. Sąd zgadza się także z ocenę organów, że w sprawie nie może być mowy o wyłączeniu odpowiedzialności przewoźnika na podstawie czy to art 92 b, czy i 92 c u.t.d. Ilość stwierdzonych naruszeń, jak również fakt, że zostały one stwierdzane w stosunku do tych samych kierowców wskazuje na to, że nie miały one charakteru jednostkowego lecz występowały stale świadcząc o sposobie organizacji działalności strony skarżącej, polegającej na stałym łamaniu obowiązujących zasad. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.