II SA/Gl 680/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 31 marca 2009 r. nr 416/XXXVIII/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie działki nr 1 przy ul. [...] w części terenu oznaczonego symbolem literowym KDW, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Lublińcu na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] r. do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Lublińca Nr 416/XXXVIII/09 z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno-wschodniej części miasta Lublińca, E.S. (dalej jako skarżąca) wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia drogi dojazdowej przez jej działkę nr 1. Uzasadniając żądanie zarzuciła, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa polegającym na "samowolnym zawładnięciu" części jej działki nr 1 przy ul. [...] w Lublińcu, bez jej wiedzy i zgody, polegającym na przeznaczeniu jej pod drogę wewnętrzną dojazdową do dwóch działek posiadających obecnie dojazd z drogi publicznej – ul. [...] Taka treść planu powoduje ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania i eksploatowania jej działki. Narusza też ustawę o drogach publicznych zgodnie z którą poczynając od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu terytorialnego. Dalej podniosła, że Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzenie ograniczenia prawa własności musi być legitymowane publicznym interesem. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wyznaczenie drogi dojazdowej (bez przejazdu) przez jej działkę do dwóch innych działek nie leży zaś ani w interesie publicznym, ani nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Prawo własności może zostać ograniczone jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzonej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Lublińca wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przed wniesieniem skargi skarżąca w dniu [...] r. wezwała Radę Miejską w Lublińcu do usunięcia naruszenia prawa w sformułowanym w skardze zakresie. Rada w sprawie tego wezwania nie zajęła stanowiska. Dalej przyznał, że kwestionowany zapis planu narusza interes skarżącej jako właścicielki działki, przy czym do naruszenia tego doszło zgodnie z prawem bo w ramach przysługującego jednostce samorządu terytorialnego władztwa planistycznego, przy realizacji którego dopuszczalne jest naruszenie prawa własności w niezbędnym zakresie. Plan rozstrzyga o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, w tym również w zakresie dróg publicznych i wewnętrznych, nie tylko nieruchomości stanowiących własność gminy ale również innych podmiotów. Przy wyznaczeniu objętego skargą przebiegu drogi wyważono należycie, zarówno interes ogółu jak i jednostki. Uwzględniono przy tym kształt wydzieleń geodezyjnych i ich strukturę własnościową do obsługi komunikacyjnej wyznaczonych na tym obszarze w planie terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolami 7MN i 8MN. W tym celu wyznaczona została droga wewnętrzna KDW, "mająca charakter publiczny, podlegająca wydzieleniu i przejęciu przez gminę". Droga ta oprócz nieruchomości skarżącej będzie w przyszłości obsługiwać 10 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nieruchomości, które na tym terenie mogą zostać docelowo wyodrębnione, a które będą położone w znacznej odległości od drogi publicznej. Z tego też powodu nie można zarzucić Gminie, że bezprawnie przesądziła o przeznaczeniu fragmentu prywatnej działki "pod drogę gminną". Przy uchwalaniu planu dla tego terenu przyjęto zasadę wprowadzenia sieci dróg wewnętrznych, mających na celu umożliwienie dostępu do dróg publicznych wszystkich terenów mieszkaniowych. Nie można przy tym mówić o "samowolnym zawładnięciu" części działki skarżącej, w sytuacji gdy wydzielenie i przejęcie tej części przez Gminę będzie miało ekwiwalentny charakter. Nadto Burmistrz podniósł, że na etapie uchwalania planu, sporządzonego przy zachowaniu wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu, skarżąca nie wniosła uwag do kwestionowanego obecnie przeznaczenia części jej działki. Na rozprawie sądowej w dniu 23 listopada 2018 r. skarżąca oświadczyła, że obecnie na terenie oznaczonym w planie symbolem KDW nie ma żadnego szlaku drogowego oraz, iż teren oznaczony w tym planie symbolem KDWp stanowi istniejącą prywatną drogę polną o szerokości około 2,5 m na której może się zmieścić tylko jeden samochód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wymogi wniesienia skargi zostały spełnione. Została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowany został wynikający z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) termin do wniesienia skargi. Został też naruszony interes skarżącej w sytuacji gdy kwestionowany skargą zapis planu ogranicza jej prawo własności. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak podnieść, że niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącą na treść art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej tez dalej u.d.p.) w sytuacji gdy zgodnie z zakwestionowaną uchwałą część jej działki ma być przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną. Do dróg wewnętrznych art. 7 u.d.p. nie ma zastosowania. Czym innym jest też zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych, a czym innym jest przeznaczenie w planie zagospodarowania danego terenu pod drogę publiczną. Skoro w świetle treści art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną to teren pod nią przeznaczony nie musi stanowić własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (w związku z treścią art. 2a u.d.p.). Gdyby zaś przyjąć, że według skarżącej nie jest dopuszczalne wyznaczenie w planie miejscowym przebiegu dróg wewnętrznych po terenach niestanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego to Sąd, nie podziela takiego poglądu. Nie można go bowiem wyprowadzić z obowiązujących przepisów. Skoro korzystając z przysługującego gminie na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.) władztwa planistycznego gmina może w planie miejscowym m.in. zakazać zabudowy danego terenu to tym bardziej może go przeznaczyć pod drogę wewnętrzną dla obsługi komunikacyjnej terenów sąsiednich celem ich zagospodarowania zgodnie z wynikającym z planu przeznaczeniem. Jakkolwiek stanowi to ingerencję w prawo własności to zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 tej ustawy jest ono kształtowane m.in. przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych wynika też wprost z załącznika nr 1 do wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.: 03. 164. 1587), w którym dla dróg wewnętrznych przewidziano odrębne oznaczenie literowe (KDW) i graficzne (kolor jasnoszary). Skoro jednocześnie, jak już stwierdzono wyżej z ustawy o drogach publicznych nie wynika zakaz lokalizacji drogi wewnętrznej na gruntach prywatnych to takie przeznaczenie w planie miejscowym jest co do zasady dopuszczalne. W związku z powyższym oraz z uwagi na treść art. 6 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w planie pod drogę wewnętrzną nieruchomości stanowiącej własność prywatą narusza co do zasady istotę prawa własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zasadnie zarzuciła natomiast skarżąca, że nie zostało w dostateczny sposób przez Gminę Lubliniec wykazane aby przeznaczenie części jej działki pod drogę wewnętrzną nastąpiło z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności w odniesieniu do interesu publicznego przemawiającego za taką treścią planu. W tym względzie w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Lublińca wskazuje na wynikającą z zaskarżonego uregulowania możliwość obsługi komunikacyjnej dla potencjalnie mogących być zabudowanymi w przyszłości na cele mieszkaniowe 10 działek. Twierdzenie to opiera na błędnym w świetle obowiązującego prawa przekonaniu, że części działek wydzielone pod sporną drogę wewnętrzną zostaną nabyte przez gminę na ekwiwalentnych zasadach po ich wcześniejszym "wydzieleniu i przejęciu przez Gminę" oraz, iż droga ta będzie miała publiczny charakter. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, a co wynika z treści art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.d.p., drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi i dlatego też zgodnie z treścią art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) wydzielenie gruntów pod takie drogi nie stanowi celu publicznego. To zaś w świetle treści art. 112 tej ustawy oznacza, że na ten cel nieruchomości nie mogą zostać wywłaszczone. W praktyce oznacza to zaś, że na tej części działki skarżącej droga wewnętrzna mogłaby powstać jedynie za jej zgodą (podobnie jak za zgodą właścicieli pozostałych przeznaczonych na tę drogę części działek), której ona nie wyraża. Oznacza to, że Gmina w zakresie zamierzonego celu zastosowała nieadekwatny środek, co również przemawiało za uwzględnieniem skargi. Nawet gdyby przyjąć, że w istocie w dacie uchwalenia planu Gminie chodziło jedynie o zapewnienie terenu pod ewentualne urządzenie na nim w przyszłości drogi publicznej (po wcześniejszej zmianie planu), przeznaczenie tego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza bowiem w praktyce zakaz jego zabudowy, to jak już stwierdzono brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że naruszenie przy tym prawa własności skarżącej nastąpiło w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do tego celu. Należy bowiem wziąć w tej kwestii pod uwagę, co podnosi skarżąca, a co wynika z załącznika nr 2 nadesłanego do Sądu pisma organu z dnia [...]r., wszystkie działki geodezyjne położone przy projektowanej dalszej części drogi wewnętrznej KDW (od działki skarżącej w kierunku południowym) posiadają w ich obecnym kształcie dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Zabezpieczenie dostępu do takiej drogi w przypadku ich podziału powinno zatem nastąpić w pierwszej kolejności kosztem każdej z tych działek, zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na ich długość (około 170 do około 160m) nie jest też całkowicie wykluczone ewentualne ustanowienie w postępowaniu cywilnym służebności drogi koniecznej, m.in. na nieruchomości skarżącej. Co do zasady istnieje zatem możliwość skomunikowania ewentualnie nowo wydzielonych działek z drogą publiczną w inny sposób niż ingerencja w planie zagospodarowania w prawo własności skarżącej. Daje to podstawę do przyjęcia, że prawo to zostało ograniczone z naruszeniem zasady proporcjonalności stanowiącej jedną z zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkowało to uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, odnośnie działki skarżącej nr 1 przy ul. [...] w części terenu oznaczonego w planie symbolem literowym KDW na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1a u.p.z.p. Do przesądzającego, odmiennego w tym względzie wniosku nie może prowadzić konstatacja, iż z racjonalnego punktu widzenia ustanowienie spornej drogi wewnętrznej na kwestionowanym odcinku wydaje się leżeć również w interesie skarżącej, która dla wykorzystania pod zabudowę wschodniej części swojej działki nr 1 musiałaby wydzielić na niej drogę dojazdową od ul. [...] o długości ponad 120m, przeznaczając na ten cel kilka razy większą powierzchnię niż wynikałoby to z kwestionowanego zapisu planu (pomijając już koszt urządzenia takiego dojazdu). Z uwagi na niewielką szerokość drogi wewnętrznej ruchu pieszego oznaczonej na rysunku planu symbolem KDWp droga ta nie mogłoby być bowiem uznana za wystarczającą do uzyskania prawa zabudowy dalej położonych od ul. [...] części działki skarżącej (pomijając już okoliczność uzyskania przez skarżącą trwałego prawa korzystania z niej jako drogi prywatnej). O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. ec