II SAB/Wa 546/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Partii Politycznej Nowoczesna z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 lutego 2018 r. – oddala skargę – S. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie" lub "wnioskodawca") wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciło się do P. o udostępnienie: 1. wyciągów z rachunków bankowych partii z okresu od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. 2. skanów uchwał zarządu partii z okresu od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wnioskowanej informacji w formie skanów albo elektronicznej na wskazany adres e-mail. P. (dalej jako "N.") przy piśmie z dnia 20 lutego 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek udostępniła wnioskodawcy uchwały zarządu partii z okresu od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. Natomiast odnośnie prośby o udostępnienie wyciągów z rachunków bankowych partii za okres od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. poinformowała, że dane te przed przekazaniem powinny ulec zanonimizowaniu, tj. usunięte muszą być dane osobowe pracowników i współpracowników. Ze względu na trwające intensywne prace nad sprawozdaniem finansowym za 2017 r. i przygotowanie do badania przez biegłego rewidenta, dane te zostaną przygotowane w terminie 3 miesięcy. Stowarzyszenie pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając N. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330 – dalej jako "u.d.i.p."), poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji, wniosło o zobowiązanie N. do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazało, że pomimo upływu terminu N. nie udostępniła części informacji publicznej wskazanej we wniosku, tj. wyciągów z rachunków bankowych partii z okresu od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. Stwierdziło też, że partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę P. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Poinformowała, że przekazane zostały wnioskodawcy informacje dotyczące kwot subwencji za rok 2017 oraz wydatków finansowych z tychże kwot. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo z dnia 26 lipca 2018 r. skierowane do wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1302), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalność administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku N. o odrzucenie skargi. Sąd stwierdza, że instytucja ponaglenia wynikająca z art. 37 § 1 k.p.a. nie ma zastosowanie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej i to niezależnie od podmiotu, do którego jest on skierowany. Ponaglenie wprowadzone zostało do Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę dotychczasowego art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 37 § 1 otrzymał brzmienie: Stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to dotyczy ściśle realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. Nadto, w postępowaniu tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Postanowił tak jednoznacznie ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniająca Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektóre inne ustawy nie wprowadziła żadnych zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej w tym zakresie. Z uwagi na to, że u.d.i.p. nie zawiera odesłania do stosowania k.p.a. w odniesieniu do całego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to, tak jak w poprzednim stanie prawnym nie miał zastosowania wymóg wniesienia zażalenia (art. 37 k.p.a.), tak i obecnie nie ma zastosowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymóg wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.). W sprawach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej chodzi o doprowadzenie do jak najszybszej realizacji przez stronę jej konstytucyjnego prawa do informacji. Ustawodawca, stanowiąc w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, i wskazując jednocześnie na jakim etapie znajduje zastosowanie k.p.a., w sposób wyraźny zrezygnował z dodatkowego środka zaskarżenia. Ponaglenie stanowi środek prawny na drodze administracyjnej. Sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi zaś typowej sprawy administracyjnej, na co wskazano już wyżej. Specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej nie pozwala, aby bez szczególnego uregulowania w u.d.i.p., przyjąć, że w sprawach z wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie znajduje ponaglenie. Sąd stwierdza też, że wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest bezpodstawny. N. w odpowiedzi na skargę stwierdza, że "do dnia dzisiejszego nie ma możliwości zapoznania się z żądaniem wniosku skarżącego, gdyż skarga z dnia 18 lipca 2017 r. jest pierwszym pismem w sprawie jakie zobowiązany otrzymał. W związku z tym należy przyjąć, że termin określony w art. 13 u.d.i.p. nie został rozpoczęty". Jak wynika z akt sprawy skarga na bezczynność sporządzona została 21 czerwca 2018 r., a nie 18 lipca 2017 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony został drogą elektroniczną 12 lutego 2018 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Tym samym uprawnione jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, nawet bez konieczności potwierdzenia bezpiecznym podpisem elektronicznym. Zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko N., że skarga była pierwszym pismem w sprawie, skoro żądaną informację zawartą w pkt 2 wniosku udostępniono Stowarzyszeniu 20 lutego 2018 r., zatem w terminie określonym w art. 13 ust 1 u.d.i.p. Natomiast do dnia wniesienia skargi N. nie zajęła stanowiska w zakresie pkt 1 wniosku Stowarzyszenia z 12 lutego 2018 r., który jest przedmiotem niniejszej skargi. Oznacza to, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Sąd stwierdza też, że odpowiedź na skargę złożona przez N. nie dotyczy przedmiotowego wniosku, co wynika wprost z ostatniego jej akapitu, "iż przekazaliśmy organizacji W. informacje dotyczące kwot subwencji za rok 2017 oraz wydatków finansowych z tychże kwot". Nie stanowi to jednak przeszkody w rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Sąd. Odnosząc się merytorycznie do skargi należało ustalić, czy wskazana we wniosku Stowarzyszenia z dnia 12 lutego 2018 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy N. zobowiązana była, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Wobec treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że N. jako partia polityczna jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Skarga jednakże nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie wniosku Stowarzyszenia z dnia 12 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyciągów z rachunków bankowych partii z okresu od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. W ocenie Sądu tak sformułowane we wniosku żądanie (pkt 1) błędne zostało zakwalifikowanie przez N. jako informacja publiczna, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej, jak już wcześniej wskazano, ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Wyciągi z rachunków bankowych nie stanowią informacji publicznej. Obrazują one operacje jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę bankową. Potwierdzają stan konta – przychody i wydatki. Są to kwestie techniczne związane z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową. Informacją publiczną niewątpliwie jest subwencja przyznana Nowoczesnej i sposób jej wydatkowania. Jednakże, zdaniem Sądu, wyciągi z rachunków bankowych nie odzwierciedlają wprost rozliczenia środków publicznych przyznanych partii w postaci subwencji, tym samym nie stanowią informacji publicznej. Kwestia ta nie została też objęta wnioskiem Stowarzyszenia z 12 lutego 2018 r. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji bankowej danego podmiotu. Wyciągi z rachunków bankowych nie są zatem dokumentami dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w szczególności nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku wyciągów z rachunków bankowych. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r sygn. akt II SAB/Wa 415/17. Skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że Nowoczesna pozostawała w bezczynności w jej udostępnieniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.