II OSK 1893/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 891/18 w sprawie ze skargi S. K. i K. K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. Nr ... w przedmiocie udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. II SA/Po 891/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. i K. K. na | |postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. Nr ... w przedmiocie udostępnienia akt sprawy, uchylił| |zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 27 lipca 2018 r. nr ... | |Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. | |Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie: "PINB"), postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r. nr ..., odmówił udostępnienia T.| |R. części akt sprawy oraz umożliwienia sporządzenia z nich fotokopii oraz elektronicznych kopii, w zakresie zdjęć wnętrza budynku mieszkalnego | |jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... zlokalizowanej w K. przy ul. O. ..., będącej własnością S. i K. K. | | W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z 13 września 2018 r. nr ..., uchylił zaskarżone postanowienie. | |WWINB wywiódł, że z brakiem odmowy udostępnienia wglądu w całość akt sprawy, należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie PINB (art. 138| |§ 1 pkt 2 k.p.a.). Zauważono przy tym, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon | |przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to,| |że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia, o którym| |stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, należało zaskarżone postanowienie uchylić w całości. | | Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie | |WWINB z dnia 13 września 2018 r., którym uchylone zostało postanowienie PINB w G. z dnia 27 lipca 2018 r. o nr ... o odmowie udostępnienia T. | |R. części akt sprawy oraz umożliwienia sporządzenia z nich fotokopii i elektronicznych kopii, w zakresie zdjęć wnętrza budynku mieszkalnego | |jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... | |Sygn. akt II OSK 1893/19 | |zlokalizowanego w K. przy ul. O. ... , będącej własnością S. i K. K.. | |Akta sprawy, do których pełnego dostępu domagał się T. R., dotyczyły postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie robót| |budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K. i zlokalizowanego na działce nr ... w K. przy ul. O. .... | |Prawo strony dostępu do akt sprawy jest w postępowaniu administracyjnym jedną z form realizacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w | |postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a | |także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w | |postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo przez wydanie postanowienia o | |odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że kwestia udostępnienia akt postępowania nie jest | |samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Zawsze jest powiązana ze sprawa główną, do której | |dokumentacji strona żąda dostępu. | |Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, | |przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt| |sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Jak już | |wspomniano wyżej, odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów | |lub wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). W świetle art. 74 § 1 | |k.p.a. ograniczenie dostępu strony do akt sprawy ma miejsce w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności | |"tajne" lub "ściśle tajne", a także gdy akta organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. | |Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika nadto, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ | |administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. | |Strona skarżąca zarzuciła, iż organy obu instancji rozpoznając żądanie T. R., nie | | | | | | | |Sygn. akt II OSK 1893/19 | |zbadały, czy posiada on przymiot strony. Zdaniem pełnomocnika skarżących T. R. nie ma interesu prawnego w sprawie, a wiec akta tej sprawy nie | |powinny być mu udostępnione. | |Powyższe stanowisko skarżących jest chybione. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne, dla którego prowadzone są przedmiotowe | |akta, dotyczą robót budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do skarżących.. W ramach tych robót wykonano okna w szczytowej | |ścianie poddasza od strony sąsiednich działek budowlanych o nr ... i ... Okna te wykonano z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 | |kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), | |bowiem ich odległość od granicy z sąsiednimi działkami wynosi 1,35 m i 3,75 metra. Wykonanie powyższych okien z naruszeniem ww. przepisu | |zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r. II SA/Po 377/15. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena | |prawna wyrażona w tym orzeczeniu wiąże zarówno organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, iż T. R., jako właściciel | |działki budowlanej o nr ..., posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym legalności wykonania ww. robót budowlanych. W rozpoznanej sprawie| |wykonane roboty naruszały przepisy techniczno-budowlane określone w § 12 ww. rozporządzenia, co skutkowało niedopuszczalnym oddziaływaniem | |budynku położonego na działce skarżących na nieruchomość T. R. i niewątpliwie legitymizowało go do bycia stroną w ww. postępowaniu. Tym samym | |T. R. prawidłowo został uznany przez organy nadzoru budowlanego jako strona postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych | |wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K. i zlokalizowanego na działce nr ... w K. przy ul. O. ..., a w konsekwencji przysługuje | |mu prawo dostępu do akt ww. sprawy. | |Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie PINB w G. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, | |które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, nie kwestionując uprawnienia T. R. do dostępu do akt sprawy, posiada jednak istotne | |wątpliwości, czy wszystkie zdjęcia pomieszczeń poddasza, których udostępnienia domaga się T. R., a które zostały załączone do protokołu | |kontroli obiektu budowlanego z 7 czerwca 2018 r. o nr ..., winny stanowić | |materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, a tym samym powinny znajdować się w aktach sprawy i być razem z nimi udostępniane stronom | |postępowania. | |Sąd wywodził o zakresie wyznaczenia akt sprawy, o wymogach sporządzenia protokołu. | | | |Sygn. akt II OSK 1893/19 | |W ocenie Sądu, skoro dokumentacja fotograficzna nie stanowi elementu obligatoryjnego protokołu kontroli (oględzin) i posiada charakter | |uzupełniający do ustaleń zawartych w tym protokole, to powinna ona obrazować jedynie te elementy stanu faktycznego, które są istotne dla | |końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, do protokołu nie powinny być załączone dokumenty nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia | |sprawy, a w szczególności zawierające informacje nie mające takiego znaczenia. Oceny istotności materiału uzupełniającego protokół powinien | |dokonać organ administracyjny sporządzający protokół, przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady proporcjonalności. | |Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż narusza powyższą zasadę gromadzenie w aktach sprawy materiału dowodowego nie mającego istotnego | |znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a który dotyka prawa strony do prywatności. Dotyczy to także materiału potwierdzającego pewne | |okoliczności faktyczne, które mogą być utrwalone w aktach sprawy w mniej uciążliwy dla stron postępowania sposób. Sąd wskazał, że w | |rozpoznawanej sprawie dokumentacja fotograficzna została załączona do protokołu z 7 czerwca 2018 r. z woli organu, za warunkową zgodą stron | |postępowania – właścicieli nieruchomości objętej kontrolą. Z akt sprawy nie wynika, aby ta dokumentacja nie mogła zostać zastąpiona w inny | |sposób – np. poprzez opis ustaleń z dokonanych oględzin lub stosownych szkiców. W sytuacji, gdy strona wyraźnie zastrzegła, iż zgadza się na | |wykonanie tej dokumentacji fotograficznej z zastrzeżeniem jej nieudostępniania innym stronom postępowania, to organ nadzoru budowlanego winien | |był, mając na uwadze zasady art. 8 k.p.a., rozważyć zasadność jej wykonania i załączania do protokołu, a tym samym do akt sprawy. Tym bardziej,| |iż z ww. protokołu kontroli nie wynika, aby przed udzieleniem warunkowej zgody na wykonanie fotografii S. i K. K. zostali poinformowani przez | |przeprowadzających kontrolę, iż dokumentacja ta zostanie dołączona od akt sprawy, do których dostęp na podstawie art. 73 k.p.a. posiadać będą, | |oprócz organu, także inne strony postępowania. Stąd też, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ I instancji powinien, przed rozpoznaniem| |wniosku o udostępnienie akta sprawy T. R. rozważyć, czy dokumentacja fotograficzna wnętrza budynku należącego do skarżących wykonana za | |warunkową zgoda jej właścicieli, stanowi w przedmiotowej sprawie materiał mający znacznie dla sprawy i czy dokumentacja ta powinna zostać | |umieszczona w aktach sprawy. Organ I instancji, winien rozważyć, mając na względzie zasadę proporcjonalności, oraz wyraźne zastrzeżenie | |skarżących zawarte w protokole kontroli z 7 czerwca 2018 r., wyłączenie z akt sprawy dokumentacji fotograficznej wnętrza budynku. Jakkolwiek | |Sąd nie zakwestionował | | | |Sygn. akt II OSK 1893/19 | |uprawnienia T. R. do wglądu w akta sprawy i podziela stanowisko WWINB, iż ww. dokumentacja fotograficzna nie podlega wyłączeniu w oparciu o | |przepis art. 74 § 1 k.p.a., niemniej doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego | |wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji kodeksowej zasad proporcjonalności i pogłębiania zaufania | |obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji RP). | |Z tych też przyczyn, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie PINB w G. z 27 lipca 2018 r. o nr ..., jako wydane z | |naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 pkt 1 lit.c P.p.s.a. | |W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów | |postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: | |1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z | |2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z | |2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w | |nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 8 k.p.a., | |2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia | |do uchylenia postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. (...) i postanowienia Powiatowego | |Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 27 lipca 2018 r. (... i poprzestanie na ogólnikowych stwierdzeniach "(...), iż w przedmiotowej sprawie| |konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji | |kodeksowej zasady proporcjonalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do| |prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji | |RP)". (str. 11 uzasadnienia wyroku) podczas gdy w przepisach k.p.a. nie istnieje przepis prawa, który zezwala na trwałe wyłączenie z akt sprawy| |dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym, | |3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oczywiście wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia | |wyrażającą się w ocenie: "Jakkolwiek Sąd nie | Sygn. akt II OSK 1893/19 kwestionuje uprawnienia T. R. do wglądu w akta sprawy i podziela stanowisko WWINB, iż dokumentacja fotograficzna nie podlega wyłączeniu w oparciu o art. 74 § 1 k.p.a. niemniej doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji kodeksowej zasady proporcjonalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji RP)". (str. 11 uzasadnienia wyroku), 4) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż po pierwsze kontrolowana sprawa dotyczyła odmowy udostępnienia części akt sprawy w oparciu o art. 74 k.p.a., a sąd nie przesądzając zasadności rozstrzygnięcia zarówno nadzoru budowlanego I, jak i II instancji, we wskazaniach co do dalszego postępowania wskazuje organom na konieczność zastosowania, nieistniejącej w przepisach k.p.a., procedury trwałego wyłączania z akt administracyjnych części materiału dowodowego i po drugie Sąd nie dostrzegł, że sporny materiał dowodowy jest niezbędny organom nadzoru budowlanego do ustalenia w postępowaniu głównym czy doszło w nieruchomości budynkowej skarżących do samowolnej przebudowy poddasza z funkcji nie mieszkalnej na mieszkalną, a w konsekwencji pozytywnych ustaleń do nałożenia obowiązków na skarżących. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. (...), przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. K. K. i S. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności Sygn. akt II OSK 1893/19 postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny uchylenia postanowienia, jeżeli ustali, że w toku jego wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wyznacza przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Organ administracji publicznej ustala na podstawie przepisu prawa materialnego zarówno zakres postępowania wyjaśniającego, który da podstawę do ustalenia, że w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tym przepisie oraz ustala dowody, których przeprowadzenie da podstawy do tych ustaleń. Związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ opiera ustalenia po przeprowadzeniu dowodów, których co do dopuszczalności obowiązuje zasada otwartego systemu dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.), a granicą jest to, czy dowód nie jest sprzeczny z prawem. Przeprowadzone dowody wchodzą w zakres akt sprawy. Podstawowym prawem strony jest dostęp do akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). Granice wyłączające dostęp do akt sprawy wyznacza art. 74 § 1 k.p.a. Tak też należy wyznaczyć granice kontroli sądu administracyjnego postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. Sad nie jest właściwy do oceny zgromadzonych dowodów w oparciu o inne przesłanki, jak i do zbędności w aktach sprawy. O zbędności można orzekać wyłącznie na podstawie przepisu prawa materialnego, z którego będzie wynikało, że określona okoliczność nie podlega ustaleniu jako mająca znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd przekroczył dopuszczalne granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Nie można podzielić stanowiska o wyłączaniu z akt sprawy przeprowadzonych dowodów, jak i przyjąć koncepcję o woli strony co do ograniczenia włączenia do akt sprawy określonych dowodów, czy też przeprowadzenia dowodów od woli strony. Ustalenie stanu faktycznego wyznaczone jest w przepisach prawa materialnego, a reguły przeprowadzenia dowodów wyznaczają przepisy k.p.a. Nie dają one podstaw do wyprowadzenia takich ograniczeń jakie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Sygn. akt II OSK 1893/19 W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 151 i art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.