II OZ 1184/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 552/18 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi E. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przywrócić skarżącej termin do wniesienia skargi. W dniu 20 marca 2018 r. E. C. (dalej powoływana jako skarżąca) skierowała do Rady Miejskiej w [...] (dalej określana jako Rada Miejska) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] " w [...] w zakresie uregulowania w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą wezwanie do usunięcia naruszania prawa uznała za bezzasadne. Odpis tej uchwały doręczono pełnomocnikowi skarżącej dnia 7 maja 2018 r. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] zmieniła własną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2018 r. poprzez usunięcie z jej załącznika akapitu 7 informującego o braku konieczności regulowania kwestii intensywności zabudowy i ujmowania w planie tego wskaźnika. Pismem z dnia 11 lipca 2018 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] w [...], jednocześnie wnosząc skargę. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2018 r. odpowiadała jej prawnym interesom, bowiem organ wskazał jaki rodzaj zabudowy jest dopuszczalny na osiedlu [...] w [...], dlatego też nie wniosła skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Wyjaśniła, że usunięcie fragmentu załącznika wskutek podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r., doprowadziło do naruszenia jej interesu i spowodowało konieczność zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1998 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek złożony został w przewidzianym dla tej czynności terminie, jednakże skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, w szczególności nie wykazała, że faktyczna przyczyna uchybienia terminu była od niej niezależna i nie mogła być przezwyciężona przy dołożeniu wszelkich starań. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca w toku postępowania reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem powinien on być świadomy, że w uchwale stwierdzającej bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można upatrywać jego skutecznego załatwienia. W tym kontekście zaznaczył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało na celu doprowadzenie do zmiany uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przez uregulowanie w nim minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy określonego obszaru, co miało realizować interes skarżącej. W ocenie Sądu podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie zmiany uchwały uznającej bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez usunięcie z niej jednego akapitu, nie może stanowić przesłanki uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia i przywrócenia terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżając postanowienie w całości podniosła naruszenie art. 86 § 1 w związku z art. 87 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez sąd, że skarżąca musiała "aż wykazać", że faktyczna przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi była od niej niezależna i nie mogła być przezwyciężona przy dołożeniu wszelkich starań, podczas gdy art. 86 § 1 p.p.s.a. nie wymaga wykazania lecz jedynie uprawdopodobnienia, że przyczyna uchybienia terminu była od niej niezależna, co jej zdaniem uprawdopodobniła. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zakwestionowała przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie wykazała, iż okoliczności niedochowania terminu były od niej niezależne i nie mogły być przezwyciężone przy dołożeniu wszelkich starań. Rozwijając ten wątek wyjaśniła, że uchwała Rady Miejskiej w pierwotnym brzmieniu, mimo że uznawała wezwanie za bezzasadne, to jednak odpowiadała interesom skarżącej, bowiem organ wskazywał jaki rodzaj zabudowy jest dopuszczalny na osiedlu [...] w [...]. Mając na uwadze, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane było do Rady Miejskiej z uwagi na nieustalenie minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego osiedla, to w ocenie skarżącej informacja o braku konieczności regulowania tej kwestii w uchwale była dla niej korzystna i z tego względu nie wniosła skargi do sądu. Wyjaśniła, że dopiero zmiana przedmiotowej uchwały naruszyła interes prawny skarżącej, który wywodzi z faktu zamieszkania na obszarze objętym planem, bowiem wykreślono zasadniczy element uzasadnienia podjętej uchwały. Ponadto skarżąca podniosła, że podjęcie przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r. spowodowało, że jej interes prawny do wniesienia skargi przestał być aktualny, a stał się jedynie potencjalny i hipotetyczny, bowiem uchwała ta zaspokoiła jej żądanie zawarte w wezwaniu. Wyjaśniła, że w takich okolicznościach nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie posiadała w momencie obowiązywania pierwotnej treści uzasadnienia uchwały interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Natomiast w myśl art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś w piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, przede wszystkim w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Należy jednak mieć na uwadze, że rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu pożądane jest zachowanie pewnego kompromisu polegającego na tym, by z jednej strony nie dochodziło do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w sposób pochopny, z drugiej zaś by nadmiar formalizmu nie zamykał stronie prawa do sądu, chronionego konstytucyjnie. Odnosząc się do przedstawionej w zażaleniu argumentacji należy stwierdzić, że nie jest trafny pogląd pełnomocnika skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjął, że skarżąca winna wykazać, a nie jedynie uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, bowiem autor zażalenia błędnie utożsamił wykazanie jakiegoś faktu z jego udowodnieniem. Zresztą Sąd w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazał na brak uprawdopodobnienia przez skarżącą istnienia ustawowej przesłanki warunkującej przywrócenie terminu. Jednakże nie do odparcia okazał się zarzut pełnomocnika skarżącej, że działania Rady Miejskiej w następstwie wezwania do usunięcia naruszenia prawa mogły wprowadzić skarżąca w błąd co do rzeczywistego stanowiska organu i intencji jakimi się kierował udzielając odpowiedzi na to wezwanie. Skarżąca, występując do Rady Miejskiej z wezwaniem, naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego upatrywała w braku zamieszczenia w uchwale minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. W odpowiedzi na to wezwanie, odmawiającej jego uwzględnienia, zawarte zostało m.in. stwierdzenie: "Z powyższego wynika, że nie było konieczności regulowania kwestii intensywności zabudowy i ujmowania w planie tego wskaźnika, gdyż głównym zamysłem Rady Miejskiej było przeznaczenie niniejszych terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, co znajduje potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce, co wskazuje na niską intensywność zabudowy". Należy zauważyć, co trafnie eksponuje autor zażalenia, że skarżąca nie wniosła skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z dnia [...] grudnia 1998 r., a po upływie terminu do jej wniesienia Rada Miejska uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. zmieniła własną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2018 r. poprzez usunięcie z jej załącznika akapitu 7 informującego o braku konieczności regulowania kwestii intensywności zabudowy i ujmowania w planie tego wskaźnika. Zatem można twierdzić, że stanowisko Rady Miejskiej uległo zmianie, w przeciwnym razie organ ten nie zdecydowałby się na korektę wyrażonego we wcześniejszej uchwale stanowiska. Stało się to zaś już po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, liczonego od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Na etapie rozpoznawania przez sąd wniosku o przywrócenie terminu nie jest możliwe dokonywanie stanowczej oceny, czy istotnie stanowisko Rady Miejskiej wskutek podjęcia uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r. uległo zmianie, a jeśli tak - czy zmiana ta w ma wpływ na sytuację prawną, w jakiej znalazła się skarżąca. Kwestia ta może zostać rozstrzygnięta wyłącznie w toku postępowania sądowego. Rozważania powyższe skłaniają do uznania zasadności twierdzeń zawartych w zażaleniu. Przyjąć więc należało, że skarżąca dostatecznie uprawdopodobniła, iż wniesienie skargi do sądu z uchybieniem terminu nastąpiło bez jej winy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 86 § 1 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.