I OW 136/18

Dnia 27 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą O. a Burmistrzem Miasta i Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem postanawia wskazać Burmistrza Miasta i Gminy W. jako organ właściwy w sprawie. Starosta O., wnioskiem z dnia 7 czerwca 2018 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Burmistrzem Miasta i Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku: M. B., R. Ż., Z.S., F. S., Z.M., S. S., M.B., S. U., H. K., A.K., T. P., R. G., A.Z., G.D., J.K., M.G., A.Z., R. B., G.K., L. D., Ł. B., J.T., A. B., J.R., J.K., Z. B., D. P., M. Ż., B.K., M. J., P. B., J. D., H.G., J.B., R. K., Z. B., M. M., J.S., H. K., J. B., T. S., J.M. i I. B. w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 12 listopada 2017 r. w/w wnioskodawcy zwrócili się do organu wnioskującego o wszczęcie postępowania w sprawie przymusowego zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem w stosunku do działki " [...]" Majątku Ziemskiego [...] – na zasadzie art. 30 ust.1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach: krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego (Dz. U. Nr 59 poz.389). Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., Starosta – działając jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (art. 11 ustawy z 21.08.1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121) - przekazał powyższy wniosek Burmistrzowi Miasta i Gminy W. jako organowi właściwemu w sprawie. Zdaniem bowiem organu wnioskującego, powyższa ustawa z dnia 21 czerwca 1939 r., przyznając określone kompetencje "władzy", nie zdefiniowała wprawdzie tego pojęcia, ale weszła w życie w okresie istnienia samorządu terytorialnego. W związku z tym więc – jak wywodził Starosta - należało domniemywać, że chodziło w tym przypadku o urzędy ziemskie, funkcjonujące na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1920 r. o organizacji urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 70, poz.461) oraz ustawy z dnia 11 sierpnia 1923 r. o zakresie działania Ministra Reform Rolnych i organizacji urzędów i komisji ziemskich (Dz. U. Nr 90, poz.706). Następnie Starosta twierdził, że w związku z likwidacją samorządu terytorialnego, ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej i wprowadzeniem w jej miejsce systemu rad narodowych, ustawą z dnia 25 stycznia 1975 r. o radach narodowych, kompetencje "władzy", o której mowa w cytowanej ustawie z 1939 r. ( a która to ustawa nie utraciła dotąd mocy prawnej) przejęła jednolita władza państwowa a taki stan rzeczy istniał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która przywróciła samorząd terytorialny stopnia podstawowego. W rezultacie, na mocy przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ("ustawa kompetencyjna"), gminy zostały wyposażone w kompetencje własne. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy kompetencyjnej, do właściwości organów gminy przeszły – (cyt.): "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności (...)". Zwrot "w szczególności" Starosta interpretował zaś jako przyjęcie przez ustawodawcę katalogu otwartego spraw, stanowiącego jednocześnie zaprzeczenie tzw. numerus clausus, czyli listy zamkniętej. Wobec tego organ wnioskujący twierdził, że wypunktowana w tym przepisie lista kompetencji organów gminnych nie była wyczerpująca, a co prowadziło do wniosku, że powyższa regulacja prawna oznaczała, iż do właściwości gmin przeszły wszystkie sprawy, należące uprzednio do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Taki przepis szczególny – w odniesieniu do ustawy z dnia 21czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach: krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego nie istniał, a ponieważ ustawa ta nie została dotąd uchylona to kompetencje "władzy", określone w art.30 ust. 1 pkt 4 i ust.2 w/w ustawy, przejęte przez jednolitą władzę państwową, a później rady narodowe, nabyły – zdaniem Starosty - gminy. W niniejszej sprawie, ze względu na położenie nieruchomości, kompetencje te posiadał Burmistrz Miasta i Gminy W.. Odpowiadając na wniosek, Burmistrz Miasta i Gminy W. wskazywał, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o przymusowe zniesienie służebności gruntowej jest Starosta O.. Zdaniem uczestnika postępowania, istotnie z chwilą utworzenia samorządu terytorialnego kompetencje dotychczasowych rad narodowych (i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego) przyznane zostały organom gmin. Przepis art. 1 ustawy kompetencyjnej określa przy tym listę kompetencji i wymienia akty prawne, z których te kompetencje wynikają. Nie obejmuje on jednak ustawy powołanej przez wnioskodawców. W związku z tym, Burmistrz, powołując się na stanowisko judykatury i doktryny, twierdził, że w państwie, przyjmującym zasadę państwa prawnego, kompetencje organów powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można było ich domniemywać. Organy władzy publicznej, stanowiące i stosujące prawo, są bowiem zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Innymi słowy, każdy rodzaj ich aktywności wymaga legitymacji, która w szczególności powinna obejmować ustalenie kompetencji. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy W., organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku był zatem Starosta O., gdyż prowadził już postępowanie zakończone decyzją o odmowie ustalenia, które nieruchomości stanowią Wspólnotę Gruntową wsi B.w gminie W. oraz sporządzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B. w gminie W. i ustalenia przysługujących im udziałów na podstawie umowy o zniesieniu służebności z dnia 8 kwietnia 1970 r. zawartej między Skarbem Państwa, w imieniu którego występował Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O., a przedstawicielami uprawnionych do serwitutu mieszkańców wsi B.. Dodatkowo Burmistrz Miasta i Gminy podnosił, iż - na gruncie niniejszej sprawy – powinna znaleźć zastosowanie reguła derogacyjna desuetudo, w myśl której norma, akt prawny długotrwale niestosowane lub nieprzestrzegane w praktyce tracą swą moc obowiązującą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwaną dalej "p.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w cytowanym wyżej artykule. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Starostą O. (działającym w imieniu Skarbu Państwa) a Burmistrzem Miasta i Gminy W. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku 34 wnioskodawców o przymusowe zniesienie służebności gruntowej za wynagrodzeniem w odniesieniu do działki " [...]" Majątku Ziemskiego B. – na zasadzie art. 30 ust.1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach: krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego (Dz. U. Nr 59 poz.389). Wyjaśnić wypada, że ustawa ta znosi wszelkie służebności obciążające grunty rolne lub leśne, które powstały przed 1909 r. W przepisach swoich przyznaje określone kompetencje "władzy", nieprecyzując jednak dokładnie, jakie, dokładnie organy w tym wypadku miał na uwadze ustawodawca. Wprawdzie w dziale VI ustawy, zatytułowanym "władze" (art. 53-55) ustawa wymienia różne organy (w tym: starostę, wojewódzkie komisje ziemskie, Główną Komisję Ziemską i wojewodę) a w innych przepisach odnosił się do: sołtysów, wójtów i burmistrzów, ale - z uwagi na fakt, że ustawa ta weszła w życie w dniu 5 lipca 1939 r. a więc w zupełnie odmiennych od obecnych zasadach ustrojowych, nie można obecnie ustalać kompetencji poszczególnych, funkcjonujących aktualnie organów, posiłkując się tylko samą ich nazwą. Pomimo bowiem niejednokrotnie zbieżności w nazwie poszczególnych organów nie są to jednak organy, które mają takie same kompetencje, jakie miały, odpowiadające im pod względem nazewnictwa, organy działające przed wybuchem II Wojny Światowej. Podobnie też sam fakt, że niektóre, wymienione w odpowiedzi na wniosek, postępowania były poprzednio prowadzone przez Starostę O., nie ma w tym przypadku znaczenia rozstrzygającego a w zaistniałej sytuacji – zdaniem składu orzekającego - zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu wnioskującego. Skoro bowiem omawiana ustawa weszła w życie w okresie istnienia samorządu terytorialnego to istotnie należy domniemywać, że chodziło w niej o urzędy ziemskie, funkcjonujące na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1920 r. o organizacji urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 70 poz.461) i ustawy z z dnia 11 sierpnia 1923 r. o zakresie działania Ministra Reform Rolnych i organizacji urzędów i komisji ziemskich (Dz. U. Nr 90 poz.706). W związku zaś z likwidacją samorządu terytorialnego, co nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz.130), a następnie wprowadzeniem w jej miejsce systemu rad narodowych, ustawą z dnia 25 stycznia 1975 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 26 poz.139), kompetencje "władzy", o której mowa w cytowanej ustawie z 1939 r. przejęła jednolita władza państwowa. Z kolei, ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz.191), przywrócono samorząd terytorialny stopnia podstawowego a jego kompetencje wynikają z ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz.198). Wprawdzie przy tym kompetencje te – jak słusznie podnosił uczestnik postępowania – winny być oczywiste i dla wszystkich czytelne – ale w sytuacji, w której konieczne jest ustalenie właściwości organu w sprawie opartej na przepisach jeszcze przedwojennych (a które to przepisy nie zostały dotąd uchylone), właściwość rzeczowa organu, z oczywistych względów, musi być wywiedziona poprzez zastosowanie odpowiedniej wykładni przepisów kompetencyjnych. W rezultacie należy przyznać rację Staroście O., iż skoro zgodnie z art. 1 ustawy kompetencyjnej, do właściwości organów gminy przeszły - (cyt.): "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności (...)" to nie ulega wątpliwości, że zawarta w tym przepisie egzemplifikacja poszczególnych kompetencji stanowi katalog otwarty. W konsekwencji więc powyższe prowadzi do wniosku, że oprócz wymienionych przykładowo w tym artykule kompetencji, organ gminny może mieć jeszcze i inne uprawnienia np. przewidziane ustawą z dnia 21 czerwca 1939 r. o zniesieniu służebności w województwach: krakowskim, lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i cieszyńskiej części województwa śląskiego. Odnosząc się natomiast do dalszej argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W., wyjaśnić należy, że rozstrzyganie o tym, czy przepisy w/w ustawy z 1939 r. mogą być nadal stosowane czy też należy uznać, że - per desuetudinem - utraciły one obecnie swoją moc wiążącą, wykraczało poza granice niniejszego sporu kompetencyjnego. Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Ze względu zaś, że niniejsze postępowanie kończyło postanowienie rozstrzygające spór kompetencyjny, brak było podstaw prawnych do rozstrzygania w nim o kosztach niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z podstawową regułą zawartą w art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisów takich nie zawiera zaś procedura sądowoadministarcyjna.