I SA/Gd 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w na uchwałę Rady Powiatu z dnia 27 marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu dla szkół i placówek niepublicznych 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 27 marca 2015 r. w zakresie, w jakim nakłada on na podmioty wymienione w § 1 pkt 5 tego załącznika obowiązek składania informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca; 2. zasądza od Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 27 marca 2015r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Z 2013, poz. 595 ze zm), art. 90 ust. 1a,2,2a,2f,3,3a,3c-3i,4,8,8a,9 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( j.t. Dz. U. Z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm) art. 236, art. 247-252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. Z 2013, poz. 885 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( j.t. Dz. U. Z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu dla szkół i placówek niepublicznych. W § 1 uchwała ta stanowi, że "Ustala się tryb udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu na finansowanie działalności niepublicznych szkół i placówek wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Powiat, określony w regulaminie stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały". W § 1 załącznika do uchwały postanowiono, że ,, Dotację z budżetu powiatu otrzymują, wpisane do ewidencji prowadzonej przez Powiat: 1. Niepubliczne szkoły podstawowe specjalne, w tym prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka. 2. Niepubliczne gimnazja specjalne. 3. Niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi. 4. Niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe. 5. Niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka. 6. Niepubliczne ośrodki rewidacyjno - wychowawcze, w tym prowadzące wspomaganie rozwoju dziecka. Natomiast § 3 załącznika do uchwały stanowi, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę lub placówkę, ubiegającą się o udzielenie dotacji zobowiązania jest zgodnie ust. 2: ,,Do 10 dnia każdego miesiąca, z tym że za grudzień do dnia 5 grudnia, złożyć w Starostwie Powiatowym pisemną informację o aktualnej liczbie uczniów/słuchaczy/dzieci lub wychowanków w szkołach/placówkach wymienionych w § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-6 według stanu na pierwszy dzień miesiąca, w formie zgodnej z załącznikiem nr 2 Regulaminu". Pismem z dnia 31 października 2016r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G., będący organem prowadzącym dla Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w R., wystosował do organu administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. W ustawowym terminie "A" Sp. z o.o. wniosła skargę na uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. 94 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów załącznika do uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 w zw. z § 1 ust. 5, względnie o stwierdzenie wydania ww. przepisów z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podała, że w ramach § 1 ust. 5 załącznika do uchwały, jej zakresem podmiotowym objęte są również placówki w postaci poradni psychologiczno – pedagogicznych, które pozostają placówkami o tyle specyficznymi, że realizowane przez nie usługi nie muszą wiązać się z kontynuacją działań w dłuższych odstępach czasu, a nadto mogą wiązać się z czynnościami o charakterze jednorazowym, które mogą mieć miejsce w środku miesiąca. Taka konstrukcja uchwały sprawiła, że założenie przyjęte przez uchwałodawcę nie przystaje do specyfiki działania poradni psychologiczno-pedagogicznych. Jedynym i wyłącznym źródłem prawa w zakresie definiowania samego prawa do dotacji w zakresie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem są przepisy rangi ustawowej tj. art. 90 ust. 1 u.s.o, a przepis ten nie wymaga aby objęcie wczesnym wspomaganiem nastąpiło już w pierwszym dniu miesiąca, ani by trwało pełny miesiąc. Prawo do dotacji wynika bezpośrednio z ustawy i nie może być ograniczane, a tym bardziej wyłączane przez przepisy aktów prawa miejscowego. W tym zakresie zapis uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i przez to narusza art. 94 Konstytucji RP. Wskazując na legitymację do wniesienia skargi podniesiono, że skarżąca jest organem prowadzącym względem Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w R., która z kolei jest beneficjentem dotacji w roku 2015 przeznaczonej dla niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych. W takiej sytuacji, skarżąca posiada interes prawny bowiem utrzymanie w mocy przepisów załącznika do Uchwały [...] Rady Powiatu bezpośrednio narusza interes skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako całkowicie bezzasadnej. W ocenie organu nie miało miejsca wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Granice i zakres udzielonego ustawą upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W orzecznictwie zaś utrwalony jest pogląd, że ustalenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, obowiązku przekazania w określonym terminie informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. W piśmie procesowym złożonym z dnia 2 marca 2018 r. skarżąca podniosła dodatkowy zarzut, a mianowicie naruszenie art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, poprzez pozbawienie beneficjenta prawa do dotacji dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w danym miesiącu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz 1271), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ( zwanej dalej u.s.o.) w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl art. 90 ust. 1a niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Stosownie art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia technicznych zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. Pozostaje tym samym rozważyć, jak należy interpretować uprawnienie do określenia zasad udzielania dotacji i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz, czy zakwestionowane zapisy załącznika do uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji. Żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wyłączył zasady, że dotacja jest należna na każde dziecko objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju. Ustawodawca nie wskazuje żadnych dodatkowych kryteriów, od których zależałoby przyznanie dotacji ani też nie wskazuje, aby każde dziecko musiało uczestniczyć w zajęciach od 1 dnia miesiąca, czy przez pełen miesiąc. Punktem wyjścia do dalszych rozważań powinno być dokonanie swoistego rozróżnienia na placówki typowo szkolne (czyli przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne) oraz inne placówki, typu poradnie psychologiczno- pedagogiczne czy też placówki prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe. Poczynienie takiego rozróżnienia jest konieczne z uwagi na inną specyfikę działania tych placówek. Nadto nie we wszystkich wskazanych podmiotach podstawa programowa realizowania jest w sposób ciągły w trakcie całego roku szkolnego. O ile faktycznie w szkołach zajęcia prowadzone są w sposób ciągły i liczba uczniów nie ulega zasadniczo zmianom, tym samym stan osobowy na 1 dzień miesiąca będzie co do zasady taki sam, jak w ostatnim dniu miesiąca, to już zupełnie inaczej sytuacja wygląda w poradniach psychologiczno – pedagogicznych. Na poparcie tej konstatacji przywołać należy obowiązujące w dacie 27 marca 2015r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, gdzie w § 4. ust. 1. ustawodawca zastrzegł, że zajęcia w ramach wczesnego wspomagania organizuje się w wymiarze od 4 do 8 godzin w miesiącu, w zależności od możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka. Również w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci w § 6 ust. 1 znalazł się tożsamy zapis. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż placówki te świadczą pomoc doraźną i tutaj o ile nie regułą, to z pewnością zupełnie naturalnym jest, że liczba dzieci wskazana na 1 dzień miesiąca może znacznie się różnić od faktycznej liczby dzieci korzystających z pomocy placówki w danym miesiącu. Część z dzieci może korzystać ze wsparcia na początku miesiąca, inne w połowie miesiąca. Z przywołanej na wstępie niniejszych rozważań regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny reguł jej przekazywania i rozliczania. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każde dziecko Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Właśnie na kanwie niniejszego przypadku niezwykle istotne znaczenie ma charakter dotacji oraz charakter instytucji, która będzie jej beneficjentem. W tym miejscu podzielić należy zapatrywania zarówno organu, jak i sądów administracyjnych w zakresie, w którym wskazują, iż wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca nie wykracza poza zakres delegacji oraz jest zgodny z ustawą o systemie oświaty. Niemniej jednak powyższe twierdzenie odnosi się tylko i wyłącznie do takich placówek, gdzie uczniowie uczestniczą w zajęciach w sposób ciągły, o czym mowa była powyżej. Jak już wyżej wskazano, użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. Określenie ,,tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym. Dotacja wyliczana jest w oparciu o podstawę, którą stanowi dziecko ( w domyśle każde dziecko, które korzysta z pomocy placówki psychologiczno-pedagogicznej). Zapis ten, będąc zapisem ustawowym, nie może być modyfikowany przez jednostkę samorządu terytorialnego w jakikolwiek sposób. Natomiast tryb rozliczania dotacji, którego ustalenie należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinien doprowadzić do tego, aby dotacja faktycznie przyznana była na każdego dziecko, które korzysta z pomocy danej placówki, niezależnie od tego, w którym dniu miesiąca stało się uczestnikiem zajęć. Przepisy uchwały powinny być tak skonstruowane i dostosowane do poszczególnych grup beneficjentów, aby mechanizm wypłacania dotacji umożliwił wypłacenie jej zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 1a u.s.o. Tym samym, aby dotacja mogła zostać wypłacona na każde dziecko, które uczestniczyło w zajęciach w wymiarze od 4 do 8 godzin w stosunku miesięcznym, bez względu na to, na który dzień miesiąca przypadły te zajęcia i czy korzystało z pomocy poradni przez pełen miesiąc. Wskazać należy, iż organ w pewnym zakresie dostrzegł brak możliwości potraktowania wszystkich beneficjentów dotacji według tych samych zasad. O powyższym świadczy to, że organ nie objął obowiązkiem wskazania liczby uczniów/słuchaczy według stanu na pierwszy dzień miesiąca niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe. Jakkolwiek zasady funkcjonowania tych placówek i uczestnictwo w zajęciach przez nie organizowane rządzi się innymi zasadami niż uczestnictwo w zajęciach poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzących wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, to w obu tych przypadkach zajęcia nie są prowadzone cyklicznie dla każdego uczestnika od początku do końca miesiąca. Tym samym również w przypadku poradni kwestia wskazywania liczby dzieci powinna zostać rozwiązania w inny sposób. Taki, który z jednej strony umożliwiłby weryfikację przez organ rady powiatu faktycznej liczby dzieci uczestniczących w zajęciach w danym miesiącu, a z drugiej strony nie ograniczałby zasady przyznawania dotacji na każde dziecko. Z całą stanowczością należy pokreślić, że § 3 ust. 2 załącznika do uchwały w sposób znaczący ogranicza możliwość otrzymania dotacji na każde dziecko i jako taki narusza przepisy ustawy o systemie oświaty i wykracza poza zakres delegacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nakłada on na poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka obowiązek składania informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.