II GSK 1317/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 213/18 w sprawie ze skargi Powiatu Kutnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn.. akt III SA/Łd 213/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Powiatu Kutnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4131.8.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały Nr 278/XLV/17 Rady Powiatu w Kutnie z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Powiatu w Kutnie w drodze uchwały z dnia 20 grudnia 2017 r. ustaliła rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Kutnowskiego na rok 2018. Organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego powziął wątpliwości, czy mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, Rada miała prawo do zawarcia w treści uchwały postanowienia § 4, zgodnie z którym zobowiązuje się kierowników lub właścicieli aptek na terenie powiatu kutnowskiego do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem jej adresu i numeru telefonu. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, Przewodniczący Rady Powiatu w Kutnie wyjaśnił, wskazując, że art. 94 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211, ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo farmaceutyczne], zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, wprawdzie nie stanowi wprost, że Rada Powiatu w Kutnie może doprecyzować obowiązki kierowników czy wścieli aptek, jednakże nie może to powodować, iż postanowienie § 4 przedmiotowej uchwały jest sprzeczne z prawem. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że norma kompetencyjna zawarta w art. 94 ust. 2 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, upoważnia radę powiatu wyłącznie do określenia - dostoswanego do potrzeb ludności zapewniającego dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy - rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W niniejszej sytuacji § 4 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, ponieważ ustawa nie upoważnia organu stanowiącego powiatu do zobowiązania żadnego podmiotu do wykonywania obowiązków informacyjnych dotyczących godzin pracy aptek, czy harmonogramu dyżuru aptek. Zdaniem organu nadzoru przepis kompetencyjny wskazuje wprost na zakres przekazanego radzie powiatu upoważnienia ustawowego, a stanowienie norm poza tym zakresem stanowi wykroczenie poza wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotu uchwały określającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Organ nadzoru wskazał ponadto, że w świetle zasady praworządności każda norma kompetencyjna musi być realizowana zgodnie z regułami stanowienia prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze interpretowany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej. Naczelną zasadą prawa publicznego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ nadzoru podkreślił, iż nawet przyjmując, że umieszczanie informacji o godzinach pracy aptek w witrynie, czy na drzwiach apteki jest "utrwalonym zwyczajem" i można do niego podchodzić z aprobatą, niemniej jednak, rada powiatu nie jest organem właściwym do implementowania, czy transponowania zwyczajów (ex definitione utrwalonych) do norm prawa pozytywnego. Nie istnieje bowiem taka kompetencja ogólna, która nakazywałaby dobrze funkcjonujące - w oparciu o zwyczaj - zachowania, czynić obowiązkiem prawnym w sytuacji, w której ustawa nie stwarza ku temu żadnych podstaw. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Powiatu w Kutnie, że gdy mówimy o realizacji tak ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia, to rada powiatu w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, może wydawać powiatowe przepisy porządkowe. Wynika to expressis verbis z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że przedmiotowa uchwała rady powiatu w sprawach określonych w art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest aktem prawa miejscowego, a nie przepisem porządkowym wydawanym ma podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 stycznia 2018 r. wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2017 r., 1868 ze zm.) Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Kutnie z 20 grudnia 2017 r. (Nr 278/XLV/17) w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego złożył Powiat Kutnowski wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 17 stycznia 2018 r.. W uzasadnieniu swojego stanowiska Powiat Kutnowski stwierdził, że zaskarżona treść § 4 przedmiotowej uchwały stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 - Prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Ta regulacja prawna wskazuje, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne, także w nocy i dni wolne od pracy. Zrozumiałym i słusznym założeniem organu powiatu, zgodnym z art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przyjęcie, że równie ważna z ustaleniem rozkładu godzin pracy aptek, jest jak najszersza dostępność wiedzy o godzinach pracy apteki dyżurującej, która najbardziej efektywnie będzie mogła być przekazana przez same apteki, bowiem tam mieszkańcy powiatu w sytuacjach zagrażających zdrowiu i życiu, będą jej poszukiwać. W postanowieniu § 4, który zakwestionował organ nadzoru, realizuje się funkcja wykonania przedmiotowej uchwały, w której organ stanowiący powiatu kutnowskiego określił rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku, zgodnie z ustawową kompetencją, wynikającą z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.), w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 powoływanej ustawy, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Sąd pierwszej instancji uznał, że daje to podstawy do uznania, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Taki zapis ustawy jest konsekwencją roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zrozumiałym i słusznym założeniem organu powiatu, zgodnym z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego - przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu - było wprowadzenie przepisu § 4 uchwały, zobowiązującego kierowników lub właścicieli aptek do umieszczania w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem jej adresu i numeru telefonu. Niewątpliwie bowiem potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych w godzinach nocnych, czy w dni wolne od pracy, generalnie w sytuacjach, gdy nie wszystkie apteki są czynne powinny być z pewnością zabezpieczone w taki sposób, aby dostępność do nich nie była ograniczona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu doświadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą przecież zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Zatem obowiązek taki (pełnienie dyżurów) jest zalegalizowany prawnie. Jednakże aby obowiązek ten w praktyce spełniał swoje cele, tj. gwarantował dostępność produktów farmaceutycznych dla ludności, musi on być zrealizowany w taki sposób, aby ludność faktycznie mogła z niego skorzystać. Przede wszystkim, zatem aby osoba(y) zainteresowana zakupem środków farmaceutycznych mogła faktycznie skorzystać z usług dyżurującej apteki, musi posiadać pełną i - co ważne – łatwo dostępną wiedzę o tym gdzie może nabyć oczekiwane medykamenty. Ważne jest przy tym nie tylko posiadanie informacji o adresie dyżurującej apteki, ale także kontakt telefoniczny do niej, przykładowo celem ewentualnego ustalenia, czy posiada ona stosowne środki farmaceutyczne. W tym wypadku chodzi bowiem o przekazanie takiej informacji o dyżurującej aptece, która będzie stwarzała możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia. Odnosząc się od argumentacji Wojewody zaprezentowanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a wskazującej na przekroczenie granic upoważnienia dla rady powiatu wynikającego z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, Sąd stwierdził, iż przepis ten analizowany winien być w całokształcie, w szczególności z uwzględnieniem jego postanowień zawartych w ust. 1. Zauważyć należy, iż załażeniem ustawodawcy przy tworzeniu przepisu art. 94 Prawa farmaceutycznego było wprowadzenie rozwiązania gwarantującego zapewnienie ludności pełnej dostępności świadczeń farmaceutycznych także w porze nocnej i dni wolne od pracy. I o ile ustawodawca faktycznie wprost nie przewidział rozwiązania przewidującego nakaz zamieszczania informacji o dyżurujących w takich sytuacjach aptekach, to jednakże można takowy wywieść z ogólnej treści normy art. 94, poprzez zagwarantowanie właśnie ogólnodostępności aptek. Można takowy także wywodzić z przepisu statuującego obowiązek dla apteki udzielania informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych (art. 86 ust. 2 pkt 4 Prawa farmaceutycznego). Skoro bowiem apteka takiego obowiązku nie może zrealizować bezpośrednio sama w związku z tym, iż w danym momencie nie prowadzi działalności (zamknięcie w porze nocnej, czy dni wolne od pracy), to winna zapewnić pośrednio taką informację poprzez wskazanie gdzie osoba zainteresowana może ją uzyskać. Mając na uwadze wskazane argumenty, w ocenie sądu należało zgodzić się z zarzutami skargi, iż sporny § 4 uchwały Rady Powiat w Kutnie z 20 grudnia 2017 r. (Nr 278/XLV/17) w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku nie czyni jej wadliwym w taki sposób, aby koniecznym było stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wojewoda Łódzki zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a dotyczyły: 1. naruszenia prawa materialnego: a) art. 94 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada powiatu posiada delegację do zawarcia w treści uchwały w sprawie określenia rozkładu pracy aptek, zapisu który zobowiązuje kierowników lub właścicieli aptek na terenie powiatu kutnowskiego do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem adresu i numeru telefonu; b) art. 86 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z niniejszego przepisu można wywodzić obowiązek zawarcia w treści uchwały w sprawie określenia rozkładu pracy aptek, zapisu który zobowiązuje kierowników lub właścicieli aptek na terenie powiatu kutnowskiego do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem adresu i numeru telefonu; 2. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 148 p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. Zm.) poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego na skutek oceny jego legalności przez Sąd z uwzględnieniem innych kryteriów, nią kryterium legalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W myśl zatem zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 powołanej ustawy), kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wykracza swoimi uregulowaniami poza delegację ustawową wynikającą z art. 94 ust. 1 ustawy, nie przekroczono też kompetencji uchwałodawczych określonych w art. 94 ust. 2 ustawy. Akt ten nie wprowadza bowiem, dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie, pojęć. Użyte w § 2 uchwały pojęcie "dyżuru", ma znaczenie potoczne. Należy wskazać, że żaden przepis prawa, w tym zwłaszcza rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283), nie nakłada na podmiot stanowiący obowiązku używania jedynie słów użytych w przepisie stanowiącym delegację ustawową. Wręcz przeciwnie, jak wynika z § 5 i 6 ww. rozporządzenia, przepisy należy redagować zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w który opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych danym aktem, w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Z kolei stosownie do regulacji § 8 ust. 1 rozporządzenia w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego "dyżur" to pełnienie pewnych obowiązków w wyznaczonym czasie, jak i czas przeznaczony na ich wypełnienie. Pojęcie to jest zarazem tożsame z użytym w art. 94 ust. 1 ustawy pojęciem "rozkład godzin pracy aptek". Należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała, w swej treści stanowi spójną, klarowną i przejrzystą całość, pozwalającą na szybkie i jasne ustalenie dostępności świadczeń aptek ogólnodostępnych zarówno w dzień, jak i w nocy, przez wszystkie dni w roku – co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zapewnienia ludności dostępności do świadczeń farmaceutycznych. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011r. sygn.. akt II GSK 1338/10 "należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględnić przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 u.p.f, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu i życiu człowieka. I w tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku". I przedmiotowa uchwała realizuje ten obowiązek nie naruszając obowiązujących przepisów prawa i nie przekraczając granic upoważnienia do jej wydania. Również zarzut naruszenia art. 86 ust. 2 pkt 4 u.p.f należy uznać za chybiony, jak słusznie wskazał Sad pierwszej instancji przepis ten statuuje obowiązek dla apteki udzielenia informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych i w sytuacji gdy apteka takiego obowiązku nie może zrealizować bezpośrednio sama, w związku z tym, że w danym momencie nie prowadzi działalności, to winna zapewnić pośrednio taką informację poprzez wskazanie dyżurującej apteki. Tak więc zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena przedmiotowej uchwały dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi była prawidłowa co musiało skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej przedstawionych, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.