I OSK 1089/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 980/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 980/18 oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2002 r. dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz nr [...], położonej w obrębie nr [...] K. Ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2009 r. wystąpił Prezydent Miasta K. Jako podstawę wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W wyniku wznowienia postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2009 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta K. Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister stanął na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. To w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Zatem wyrok z 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "znaczny upływ czasu" dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Minister wskazał, że wyrok ten dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa czy gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji. Reasumując, Minister w całości podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tegoż organu z [...] marca 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. wniósł Skarb Państwa -Prezydent Miasta K. i Gmina Miejska K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r. (wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145a § 1 K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym TK orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmawiając uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania organ nadzoru uznał, że wskazany wyżej wyrok TK nie wywołał bezpośredniej zmiany normatywnej w art. 156 §2 k.p.a., a zatem nie może również stanowić podstawy do uchylenia decyzji z [...] marca 2009 r. i odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawa normatywna tej decyzji nie uległa zmianie. Sąd I instancji stanowisko to w całości podzielił. Wskazał, że wyrok TK jest zakresowy; orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. W przypadku tego wyroku, brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Wyrok Trybunału zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o komunalizację nieruchomości i przysporzenie po stronie podmiotu publicznego. Argumentacja skargi zmierza do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat. W ocenie Sądu I instancji, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższych powodów, w ocenie Sądu I instancji, sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z 12 maja 2015 r., nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a., a zatem nie zmienia podstawy normatywnej decyzji z [...] marca 2009 r. W okolicznościach tej konkretnej sprawy nie broni się także argument o "znacznym upływie czasu", gdyż od wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2002 r. do stwierdzenia jej nieważności upłynęło zaledwie 6 lat, a więc nie można mówić w tym wypadku o "znacznym upływie czasu", w kontekście powoływanego wyroku TK. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak: 1) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, 3) art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, 4) art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak: 1) art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, 2) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności, 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja2015 r., sygn. akt P 46/13, 4) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "L." S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Wadliwie skonstruowany został zarzut wskazany jako naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych, w odniesieniu do naruszeń procesowych należy udokumentować, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Tymczasem autor kasacji wskazując na naruszenie norm art. 7, art. 77 § 1 K.p.a ogólnikowo i bez bliższego wyjaśnienia stwierdził, że zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego jest niewyczerpujące i niedostateczne. Nie można było w tej sytuacji przyjąć, że konstrukcja zarzutu odpowiadała wymogom, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Błędna konstrukcja uniemożliwiła merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu. Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia wyroku Trybunały Konstytucyjnego zauważyć należało, że postępowanie administracyjne poddane kontroli przez Sąd I instancji toczyło się w ramach jednego z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. wznowienia postępowania. W myśl art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie które wydana została decyzja. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 K.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy rację przyznać należało kontrolowanemu Sądowi, że przesłanka wznowieniowa z art. 145a K.p.a. w niniejszym przypadku nie wystąpiła. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny co do skutków prawnych, jakie wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydany w sprawie o sygn. P 46/13. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał nie przesądził jednak czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Zaznaczył, że to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez tenże Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). W przypadku wyroków Trybunału stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie została wydana ustawa, naprawiająca wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczono zatem organom nadzoru i sądowi administracyjnemu skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. Brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie da się zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP) (por. wyr. NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). Sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje zatem negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. ze względu na przesłankę znacznego upływu czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), dotyczył zatem nabycia prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Zapadł więc w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w sprawie, w której chodziło o zapewnienie ochrony obywatelowi. Przedmiotowa sprawa dotyczyła dokładnie odwrotnych okoliczności faktycznych. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może więc mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia standardów konstytucyjnych, w ten zwłaszcza w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.