IV SAB/Wa 441/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. U. i L. C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku I.U. z dnia 26 kwietnia 2001 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę ulicę [...] położonej w [...] – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących I. U. i L. C. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących I. U. i L. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. (data wpływu do Urzędu [...]) I. U. i L.C. wnieśli, za pośrednictwem organu, do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu złożonego wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (gminną) - ulicę [...] w [...] w dzielnicy [...], stanowiący dz.ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 120 m2 i dz.ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 143 m2. Przedstawiając po krótce stan sprawy podniósł, iż niezałatwienie bardzo prostej sprawy przez okres siedemnastu lat powinno skutkować naliczeniem odsetek. Jednocześnie wniósł aby Sąd przeanalizował przesłane materiały i podjął odpowiednie rozstrzygnięcie. Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika, iż w dniu 26 kwietnia 2001 r. skarżący złożyli do Urzędu Gminy [...] wniosek o przyznanie odszkodowania za część ww terenu zajętego pod drogę ul. [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 133 poz. 872 ze zm.), który pismem z dnia 8 maja 2001 r. został przekazany zgodnie z właściwością do Starostwa Powiatu [...]. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności przedmiotowego gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 143m2, stanowiąca część dz.ew. [...] o powierzchni 2454m2., zaś ostateczna decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności ww gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 120m2, stanowiąca część dz.ew. [...] o powierzchni 886m2. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli I. U. i L. C. W dniu 7 marca 2016r. Prezydent [...] wystąpił do Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Biura Organizacji Urzędu [...], Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...], Zarządu Dróg Miejskich i Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o udzielnie informacji m.in. czy proces inwestycyjny budowy drogi był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania oraz czy droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego zgodnie z art. 51 §1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i podjął postępowanie w sprawie. Jednocześnie w powyższej dacie organ postanowieniem nr [...], podjął w przedmiotowej (odszkodowania) postępowanie oraz wystosował pismo informujące strony, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 30 czerwca 2017r. W dniu 9 czerwca 2016r. Prezydent zlecił wykonanie operatu szacunkowego celem określenie wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę, który został sporządzony dniu [...] października 2016r. W dniu 28 marca 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której skarżący I. U. zaakceptował wysokość odszkodowania określonego ww operatem szacunkowym jak i nie wniósł żadnych uwag do prowadzonego postępowania. Pismem z dnia organ poinformował strony postępowania, że wniosek o przyznanie odszkodowania za omawianą nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2017 r. W dniu 15 września 2017 roku, w wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 roku uznał jego zasadność i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia. W dniu 24 października 2017r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2016r. Pismem z dnia 9 lutego 2018r. Prezydent poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego kolejnego terminu załatwienia sprawy, do dnia 31 lipca 2018r. Prezydent w powyższym terminie nie wydał rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak, jak podał w odpowiedzi na skargę, zgodnie z zaleceniem wchodzącego w skład Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Samodzielnego Wieloosobowego Stanowiska Pracy Radców Prawnych, ponownie wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o udzielnie dodatkowych szczegółowych informacji (jak: oznaczenia geodezyjne obecnych dz.ew. [...] i [...] z obrębu [...] od czasu założenia ewidencji gruntów i budynków, zapisów dotyczących hipotekowania, tj. tabel likwidacyjnych wsi, ksiąg hipotecznych, zbiorów dokumentów oraz ksiąg wieczystych, a także o wpisy w rejestrze gruntów dot. właściciela i władającego w/w działek). Powyższe, w ocenie organu, miało umożliwić odnalezienia ewentualnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotowego terenu, zapłaty odszkodowania lub budowy z udziałem czynu społecznego. Stosowne informacje zostały przez Biuro Geodezji i Katastru udzielone w dniu 5 kwietnia 2018 r., na podstawie których po raz kolejny wystąpiono do Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Biura Organizacji Urzędu [...], Zarządu Dróg Miejskich w [...] oraz Burmistrza Dzielnicy [...]. Pomimo upływu ponad dwóch lat od dnia podjęcia przez organ zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania, organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania wniosku i nie rozpoznał wniosku do dnia wydania niniejszego wyroku. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż niemożliwym było wydanie decyzji z uwagi na nie uzyskanie wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia informacji, w tym m.in. od Archiwum Akt Nowych w [...]. W związku z opisaną sytuacją zasadnym też było wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2019r., o czym w dniu 3 września 2018r. poinformował strony postępowania i wskazując na przyczyny powyższej konieczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), czy też nie. Zatem zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszej kolejności do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 maja 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, po podjęciu w dniu 7 marca 2016r. zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia skarżącemu odszkodowania, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, do załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ od powyższej daty podjęcia w niniejszej sprawie postępowania, pomimo zgromadzenia materiału dowodowego, w tym sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętego ww gruntu, w pełni zaakceptowanej przez skarżących, do dnia wyrokowania nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, w ustawowym okresie, pomimo obiektywnie występujących możliwości, organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że organ podczas trwającej bezczynności kilkakrotnie bezzasadnie przekładał termin zakończenia postępowania o czym faktycznie informował skarżących zgodnie z art. 36 Kpa. Jednakże sposób procedowania nie usprawiedliwia zaistniałej bezczynności i w ocenie Sądu stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 § 1 i § 3 Kpa. Trzeba bowiem pamiętać, iż zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 Kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 Kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. To wszystko stanowi, iż nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowanie odszkodowawcze doprowadziło do rażącej bezczynności organu. Powyższe znajduje poparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który min. w wyroku z dnia 6 października 2000 r. w sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) stwierdził, że "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie Prezydent [...] postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, aby sprawę załatwić szybko przy jednoczesnym zachowaniu obowiązku wnikliwego działania. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w wielomiesięcznej zawinionej i niczym nie usprawiedliwionej zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, termin do załatwienia sprawy - nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, to został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Prezydenta co do niekompletności materiału dowodowego, konieczność uzyskiwania dodatkowych informacji, w tym także w tych samych instytucjach, albowiem ich brak, nie uniemożliwił organowi wydanie rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. W ustalonej sytuacji, powyższa suma w kwocie 500,-zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. Na marginesie należy wskazać, iż do terminów określonych w art. art. 35 § 3 kpa (miesiąc, dwa miesiące), zgodnie z treścią przepisu art. 35 § 5 Kpa nie wlicza się min. terminów zawieszenia postępowania, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, fakt wystąpienia bezczynności podlegał przez Sąd badaniu jedynie od daty podjęcia zawieszonego postępowania (3 marca 2016 roku) nie zaś od daty wniesienia wniosku w 2001 roku w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęty przez Skarb Państwa grunt skarżących. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.