II SA/Wr 686/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. utrzymał w mocy decyzję zobowiązującą skarżącego zarządcę budynku do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przez usunięcie odspajających się fragmentów tynków i otulin na krawędziach płyt balkonowych i loggii, naprawę uszkodzonych płyt balkonowych i loggii wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji oraz oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne wraz z wymianą uszkodzonych elementów oraz stabilnym zamocowaniem balustrad. Na wstępie uzasadnienia organ opisał stan krawędzi balkonowych i loggii oraz balustrad i marek stanowiących zamocowanie słupka balustrady na płycie, ustalony w wyniku kontroli z dnia [...] listopada 2017 r. i na podstawie protokołów okresowej kontroli stanu technicznego i ekspertyzy stanu technicznego balkonów z marca 2015 r. W protokołach z 2017 r. zalecono kompletny remont balkonów i loggii. W oparciu o te materiały wszczęto postępowanie w sprawie utrzymania obiektu budowlanego. Następnie organ pierwszej instancji wydał opisaną wyżej decyzję, wyznaczając terminy wykonania obowiązków od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie pierwszego obowiązku wynoszący 30 dni, a pozostałych 12 miesięcy. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia tej decyzji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję na wstępie omówił treść art. 61 i art. 66 ust. 1 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Ustalony stan faktyczny uzasadniał stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Stan techniczny budynku jest nieodpowiedni i stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia. Ujawniono ubytki otuliny i widoczne zbrojenie oraz odspajające się fragmenty otuliny na krawędziach płyt balkonowych, lokalne zacieki części płyt i loggii, brak obróbek blacharskich na płytach balkonowych, ogniska korozji na balustradach. Wykonanie obowiązków zapobieganie dalszej degradacji okładzin tynkarskich, betonu i zbrojenia płyty oraz zapewni stabilność słupków balustrad, co wypełni obowiązek utrzymywania należytego stanu technicznego budynku ustanowiony w art. 5 ust. 2 p.b. W odwołaniu skarżący postulował wydłużenie terminów odpowiednio do 60 dni i 60 miesięcy. Jednak według organu istniejący stan zagrożenia i obawa pogłębienia się złego stanu technicznego budynku, sprzeciwiają się uwzględnieniu tego wniosku. Nie uzasadniał go twierdzony w odwołaniu poważny zakres inwestycji remontowej i jej wysokie koszty. Dopiero okoliczności powstałe w trakcie wykonywania nakazu mogłyby wywołać przedłużenie terminu na podstawie art. 155 k.p.a. Nakazy zostały sformułowane prawidłowo. Okoliczność, że balkony od początku nie miały nie miały obróbek blacharskich, izolacji przeciwwilgociowych i innych okładzin, nie przemawiała za ograniczeniem zakresu nakazu, skoro wynikał on z treści ekspertyzy technicznej. Nakaz ten w ocenie organu obejmuje minimalny zakres koniecznych napraw. Nie były uzasadnione zastrzeżenia skarżącego do wskazania w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, aby dokładny sposób i zakres remontu ustalił z pomocą osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ nie stwierdził uchybień procesowych organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na treści ekspertyzy z 2015 r. oraz pominięcie faktu, że ekspertyza uznała stan balkonów za zadowalający, ponadto art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a w końcu art. 66 p.b. przez pominięcie, że stan balkonów nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, przyjęcie że stan normalnego zużycia balkonów uzasadnia wydanie nakazu ich remontu, a przy tym zakresie nie wynikającym z przepisów prawa, jak wykonanie obróbek blacharskich. Przede wszystkim zaś zarzucił ustalenie nierealnego terminu wykonania robót. Skarżący twierdził, że ustalenie terminów powinno uwzględniać nałożenie na skarżącego obowiązków w odniesieniu do dwóch innych budynków. Skarżący nie przedstawił treści tych decyzji. Uzasadnienie skargi omawia kwestie techniczne naprawy balkonów i loggii. Organ nie powinien narzucać konkretnej technologii robót, gdy istnieją bardziej nowoczesne. Nie powinien wymagać ulepszenia konstrukcji balkonów, powstałych zgodnie z pozwoleniem na budowę bez takich elementów jak obróbki blacharskie, izolacje przeciwwilgociowe lub okładziny. Nakaz obejmuje jedynie doraźną naprawę, w tym prętów metalowych ułożonych równolegle do budynku, czyli niestanowiących elementów konstrukcyjnych. Skarżący planował gruntowny remont balkonów, nie zaś ograniczony do wydanych nakazów. Elementy elewacji stwarzające zagrożenie zostały usunięte jeszcze w 2015 r. Kwalifikacja stanu technicznego balkonów i loggii dokonana przez organ jest niezgodna z dokumentacją dostarczoną przez skarżącego i powołaną jako podstawa ustaleń. Stan techniczny budynku nie uzasadniał wydania nakazu. Stan techniczny budynku wynikający z jego normalnego użytkowania, a więc pogorszony, jeszcze nie uzasadnia wydania nakazu remontu, aby osiągnąć stan idealny. Podstawą do wydania nakazu może być stan opisany w art. 66 p.b., nie zaś ten przyjęty w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący zarzucając organowi pominięcia lub przeinaczenia ustaleń zawartych w aktach oraz dokonywania ocen i rozstrzygnięć nie znajdujących oparcia w materiale procesowym sprawy, nie powinien przy omawianiu zgromadzonych w aktach ustaleń dokonywać podobnych zabiegów, o ile miałyby uzasadniać argumentację skargi. Jak wynika z akt pierwszej instancji, organ nadzoru budowlanego przed wszczęciem postępowania przeprowadził kontrolę stanu utrzymania budynku (art. 81 ust. 4 p.b. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) i stwierdził "na części płyt balkonowych lokalne przecieki, zacieki, odspojenia i ubytki krawędzi płyt balkonowych oraz widoczne zbrojenie". Miało to miejsce w dniu [...].01.2017 r. Kolejno organ ten zażądał od skarżącego protokołów z okresowych kontroli oraz ekspertyzy technicznej balkonów i loggii. Skarżący dołączył ekspertyzę z 2015 r., w której na s. 5 stwierdzono brak warstwy izolacji poziomej płyty balkonowej balkonów i loggii, brak obróbek blacharskich na balkonach, korozję metalowych marek oraz ich połączeń ze słupkami balustrad, lokalne ubytki i korozję tynków oraz ubytki otuliny i korozję zbrojenia. Ustalenia te udokumentowano fotograficznie (fotografie 22-37). W piśmie skarżącego dołączonym do przekazanych dokumentów nie ma zastrzeżeń zgłaszanych obecnie do ekspertyzy, lub informacji o częściowej utracie jej aktualności. W ekspertyzie podkreślono, że wyposażenie loggii w obróbki blacharskie uchroniło je od uszkodzeń (s. 10). W zaleceniach naprawczych (s. 12) zaleca się uzupełnienie ubytków otuliny, wykonanie obróbek blacharskich, ułożenie izolacji. W protokole z 2012 r. stwierdzono zadowalający stan balkonów, natomiast w protokole z 2016 r. stan dostateczny i zalecono remont balkonów. Kolejno organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do dołączenia aktualnego protokołu, udzielenia informacji czy stan balonów zagraża życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia oraz informacji czy nastąpiło usunięcie dotychczasowych nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i loggii. W odpowiedzi skarżący poinformował, że w 2018 r. planuje rozpoczęcie robót remontowych. Do tego czasu wykonuje ekspertyzy i doraźne naprawy. Skarżący dołączył protokół z przeglądu balkonów i loggii w 2016 r., w którym stwierdzono "zagrożenie dla przechodniów i pojazdów" i zalecono niezwłoczne zabezpieczenie niektórych miejsc. Potwierdził zamiar wykonania remontu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy (obróbki blacharskie itd.). Według protokołu z 2017 r. nie stwierdzono już zagrożeń dla przechodniów. Jak wynika z powyższego sam skarżący 1. wyznaczył termin naprawy balkonów i loggii w 2018 r. 2. wyznaczył zakres remontu w sposób opisany w ekspertyzie z 2015 r. Obecnie kwestionuje decyzje organów oparte na własnych informacjach, których im udzielił. Kolejno organ ten dokonał kolejnej kontroli w dniu [...] listopada 2017 r. Sporządził dokumentację fotograficzną. Stwierdził stan techniczny balkonów i loggii podobny do stanu z poprzedniej kontroli. W protokole z przeglądu 5-letniego w tym samym czasie skarżący stwierdził dostateczny stan balkonów i odnotował zalecenie ich remontu. Jak wynika z powyższego, termin wykonania nakazu uwzględnia propozycję skarżącego w tym zakresie, zaś treść nakazu uwzględnia sposób wykonania remontu przewidziany w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie skarżącego. Obowiązki zostały określone w sposób ogólny, przez nakaz usunięcia odspajających się fragmentów tynków i otulin, bez konkretnego wskazania tych miejsc, naprawy uszkodzonych krawędzi płyt oraz niezbędnych uszczelnień i izolacji, również w sposób niesprecyzowany co do miejsca i kryteriów niezbędności oraz zabezpieczenia antykorozyjnego i umocowania balustrad. Ponadto zostały te obowiązki ograniczone w porównaniu do zaleceń ekspertyzy. Pozostawiając skarżącemu pewną swobodę przy wyborze konkretnego zakresu i sposobu wykonania remontu, organ ten jednocześnie zalecił w uzasadnieniu, aby wyboru tego dokonała osoba fachowa. Z materiału powyższego wynika ponadto, że organ dokonał dwukrotnie w 2017 r. oględzin balkonów i loggii oraz wykorzystał całą dokumentację przygotowaną przez skarżącego, a nie tylko ekspertyzę z 2015 r. W uzasadnieniach decyzji oba organy powołały ustalenia wynikające z całego materiału procesowego, nie zaś tylko z ekspertyzy z 2015 r. Kolejno skarżący dołączył do akt pierwszej instancji oświadczenie kierownika budowy z 2018 r. zapewniające o pełnym wykonaniu pierwszego nakazu. Sprzecznie z treścią własnego oświadczenia, skarżący w odwołaniu i skardze postulował przedłużenie terminu wykonania pierwszego nakazu, czyli jednak go nie wykonał. Według skarżącego w dokumentacji kontroli i ekspertyzie powinien pojawić się zwrot "stan techniczny balkonów i loggii jest nieodpowiedni", co dopiero ma umożliwić stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Sąd nie podziela tego poglądu. Zwraca uwagę, że cała argumentacja skarżącego po dacie wydania decyzji pierwszej instancji jest gołosłowna. Skarżący przystąpił do kwestionowania prawdziwości własnych oświadczeń (postulowany termin remontu) i dokumentacji, bez poparcia tego nowymi dokumentami lub ekspertyzami. Nieco przekonująco brzmi podważanie przez skarżącego podstawy wydania nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. (zagrożenia). W komentarzach pojawia się wykładnia, że podstawa ta nie wynika lub nie jest tożsama z odrębną podstawą nakazu z punktu 3 (nieodpowiedni stan techniczny). Jeżeli więc zagrożenia mają nie wynikać ze stanu technicznego obiektu, to rodzi się pytanie, z czego mianowicie mają wynikać. Podawane są tutaj różne propozycje. Sądowi wiadomo z praktyki, że organ niejako automatycznie łączy obie podstawy i być może nadużywa podstawy z punktu 1. Nie oznacza to, że decyzja narusza art. 66 p.b., skoro znajduje pełną i wystarczającą podstawę w art. 66 ust. 1 pkt 3. Stan techniczny balkonów i loggii niewątpliwie jest nieodpowiedni, czego do czasu wydania decyzji pierwszej instancji skarżący nie kwestionował. Słusznie twierdzi skarżący, że stan ten powstał w wyniku normalnego użytkowania budynku. Nie wiadomo dlaczego ma to sprzeciwiać się stosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ określił częściowo technologię naprawy, aprobując w ten sposób propozycję skarżącego, ale wcale nie nakazał wprowadzania ulepszeń wykraczających poza pojęcie remontu. Wymóg respektowania rozwiązań technicznych z czasu budowy budynku, nie oznacza ograniczenia remontu do samego odtworzenia przestarzałego stanu technicznego. Bezpodstawny byłby nakaz przebudowy lub zastąpienia dotychczasowych balkonów nowymi konstrukcjami. Nakaz ulepszenia balkonów w ich obecnym kształcie konstrukcyjnym przez użycie nowszych technologii lub materiałów, nie wykracza poza wymóg doprowadzenia ich do odpowiedniego stanu technicznego. Można zauważyć, że podobne kwestie prawne zostały rozstrzygnięte w wyroku II OSK 2093/16, gdzie podobnie jak w nin. sprawie sporne było pojęcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, znaczenie wiedzy zarządcy o potrzebie i zakresie naprawy oraz treść pojęcia "utrzymania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym". Jak trafnie przyjął NSA, nakaz likwidacji przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego znajduje podstawę w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Skoro dotychczas zgromadzony materiał procesowy dostatecznie uzasadniał zakres wydanego nakazu, to jego kwestionowanie przez zarządcę może być skuteczne w oparciu o dostarczone dowody, nie zaś gołosłowną polemikę. Można dodać, że w dostarczonym przez skarżącego opisie technologii robót przy balkonach według stanu z lat 70-tych wielokrotnie zaleca się stosowanie obróbek blacharskich. Opis ten potwierdza zasadność zaskarżonej decyzji, nie zaś skargi. Celem stosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest doprowadzenie obiektu do stanu "odpowiedniego", czyli niekoniecznie takiego samego jak zaraz po jego wybudowaniu, a raczej zgodnego z obecnymi zasadami sztuki budowlanej i przepisami techniczno-budowlanymi. W podsumowaniu Sąd stwierdza, że o ile skarżący własnym działaniem w istotny sposób wpłynął na wydanie nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., jego zakres i termin wykonania, zaś podstawą jego wydania były oprócz dowodów przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego ponadto postulaty skarżącego zarządcy budynku, które organ w pełni uwzględnił, to skarżący nie może obecnie w sposób skuteczny domagać się uchylenia nakazu jedynie w oparciu o gołosłowne zanegowanie prawdziwości lub mocy dowodowej pochodzących od niego elementów materiału procesowego sprawy. O ile od organów wymaga się lojalności i rzetelnego współdziałania i informowania (ogólne zasady procedury administracyjnej, to tożsame powinności spoczywają na stronach w stosunku do organów. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.