V SA/Wa 890/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Pana A.B. na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia [...].04.2014 r. wystawionego przez Prezydenta Miasta W., obejmującego zaległość z tytułu opłaty dodatkowej (za nieuiszczenie opłaty w strefie parkowania) za okres [...].11.2011 r. w wysokości 50,00 zł. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny m.in. zawiadomieniem z dnia [...].05.2014 r. nr [...] dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] Banku [...] S.A. Niniejsze zawiadomienie doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...].05.2014 r., a Zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym w dniu [...].05.2014r. W odpowiedzi na dokonane zajęcie [...] Bank [...] S.A. pismem z dnia [...].05.2014 r. nr [...] zawiadomił organ egzekucyjny, że na rachunkach, których posiadaczem jest Zobowiązany brak środków pieniężnych stanowi przeszkodę w realizacji zajęcia egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...].03.2018 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec A.B., prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia [...].04.2014 r. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, iż zgodnie z art. 40d pkt 3 ustawy o drogach publicznych zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. W związku z powyższym organ egzekucyjny stwierdził, ze przedmiotowy tytuł wykonawczy objęty należnościami z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, opłata dodatkowa nr [...], wystawiony za okres [...].11.2011 r., przedawnił się z dniem [...].12.2016 r. Mając powyższe na uwadze organ egzekucyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka powodująca umorzenie postępowania egzekucyjnego, zawarta w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. brak wymagalności obowiązku z uwagi na przedawnienie. Wierzyciel tj. Prezydent Miasta W. wniósł w terminie ustawowym zażalenie na w/w. postanowienie. W uzasadnieniu Wierzyciel wskazał, iż pięcioletni bieg terminu przedawnienia z tytułu opłaty dodatkowej ulega przerwaniu zgodnie z przepisami art. 70 ordynacji podatkowej. Zastosowanie w/w przepisu do postepowania w sprawie należności z tytułu opłat dodatkowych określonych w ustawie o drogach publicznych nie budzi wątpliwości, co w ocenie Wierzyciela reguluje również ustawa o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.. 1870 z późn. zm.). Wierzyciel podkreślił, iż z informacji uzyskanej od organu egzekucyjnego wynika, że w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego zawiadomieniem z dnia [...].05.2014 r. nr [...] dokonano skutecznego zajęcia rachunku bankowego w [...] Banku [...] S.A. W związku z powyższym, w ocenie Wierzyciela pięcioletni okres biegu terminu przedawnienia uległ przerwaniu, tym samym opłata dodatkowa wyszczególniona w w/w tytule wykonawczym pozostaje wymagalna do dnia [...].05.2019r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazał m.in. że umorzenie postepowania egzekucyjnego następuje w przypadku, w którym realizacja przez Zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku jest niemożliwa lub niedopuszczalna ze względu na zaistnienie przeszkody o charakterze trwałym. Ustawodawca w treści art. 59 § 1 u.p.e.a. zawarł enumeratywne wyliczenie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego, których zaistnienie obliguje organ egzekucyjny do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź tez w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Organ odwoławczy dokonując kontroli prawnej zaskarżonego postanowienia podziela rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego oraz wyjaśnia, iż kwestia przedawnienia obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym została uregulowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Zgodnie z art. 13f ust. 1 wyżej wspomnianej ustawy, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych ponoszą opłatę dodatkową, której wysokość określa rada gminy (rada miasta). Stosownie zaś do art. 40d ust. 3 tej ustawy obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych, o których mowa wart. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Zatem przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają regulację ustanawiającą 5-cio letni termin przedawnienia w zakresie obowiązku uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przyjąć zatem należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie opłat dodatkowych instytucją przewidującą możliwość przerwania biegu terminu ich przedawnienia, to taka wola znalazłaby swój wyraz poprzez wyraźny zapis w ustawie o drogach publicznych. Brak takiego zapisu automatycznie powoduje, iż brak jest też podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony, a po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyżej cytowany przepis ordynacji podatkowej, nie może być stosowany jedynie na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy o finansach publicznych (mówiącego o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów działu III tej ustawy), ponieważ ustawa o drogach publicznych, jako lex specialis wobec ustawy o finansach publicznych i ustawy – Ordynacja podatkowa, reguluje bezpośrednio kwestię przedawnienia omawianych należności. W związku z powyższym organ wskazuje iż w omawianej sprawie termin dochodzenia obowiązku z tytułu opłaty dodatkowej powstałej za okres [...].11.2011 r. upłynął ostatecznie z dniem [...].12.2016 r. Tym samym w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Postanowienie wyżej opisane zaskarżył Prezydent W. zarzucając mu: a) naruszenie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) – poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, b) naruszenie art. 70 § 4 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 t.j.) – poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w rezultacie powyższych uchybień naruszenie: c) art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł: a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...].03.2018 r. b) na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, zatem nie ma potrzeby jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Na Zobowiązanym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty wynikającej wprost z przepisów prawa na podstawie art. 13f u.d.p. Kwestią sporną jest jedynie zastosowanie do tego stanu faktycznego odpowiednich przepisów, regulujących przedawnienie należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym od Zobowiązanego w niniejszej sprawie w konsekwencji prawidłowości umorzenia postępowania egzekucyjnego. Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy dopuszczalności stosowania art. 70 § 4 O.p. do opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu w strefie płatności parkowania, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. – a tym samym, czy w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do przerwania biegu pięcioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., ze względu na zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym Zobowiązany został zawiadomiony (zajęcie rachunku bankowego). W konsekwencji chodzi o to, czy Naczelnik US jako organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne, ze względu na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W myśl art. 59 § 4 u.p.e.a., postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Z powyższego wynika, że umorzenie postepowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn, skutkujących koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. Przyczyną wygaśnięcia obowiązku jest w takiej sytuacji przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu. Kwestia możliwości badania przez organ egzekucyjny, czy obowiązek wygasł nie budzi wątpliwości w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a., który daje organowi prawo do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Orzecznictwo dopuszcza w szczególności badanie, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 1321/98; wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt III SA 1525/99; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 170/10 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie tej należności organ egzekucyjny (Naczelnik US) oraz Dyrektor IAS oparły na uregulowaniu zawartym w art. 40d ust. 3 u.d.p., przewidującym, że "obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone". Powołując się na powyższe uregulowanie organy uznały, że stanowi ono odrębne, a jednocześnie całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia m. in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p. Wskazały w tym zakresie na brak odesłania w tej sprawie do przepisów O.p. lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.). Nie uznały zatem, aby podstawę do zastosowania wobec spornej należności instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia miał stanowić przepis art. 70 § 4 O.p., na mocy art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p. Dokonując oceny prawidłowości stanowiska organów w tej sprawie trzeba na wstępie przypomnieć, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłat wynikających z art. 13f u.d.p. (jak i innych opłat i kar przewidzianych w tej ustawie) ustawodawca wprowadził do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. dopiero w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., a więc po 20 latach obowiązywania ustawy. Dodając przepis art. 40d ust. 3 ustawodawca usunął zatem ten stan braku regulacji prawnej, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Można zatem zasadnie wnioskować, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p. Przedmiotem sporu jest kwestia, czy powyższy stan prawny, obowiązujący od 2005 r., uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2010 r. na skutek wejścia w życie uchwalonej w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych, która w art. 67 przewiduje, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.)". Zdaniem strony skarżącej powyższy przepis uprawnia do uznania, że do spornej należności, jako wymienionej w art. 60 u.f.p. niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym, należy zastosować art. 70 § 4 O.p., przewidujący przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. W ocenie Sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Przepis art. 67 u.f.p. stanowi bowiem, że przepisy K.p.a. i odpowiednio – działu III O.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych tą ustawą. U.f.p. nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulacją jest art. 40d ust. 3 u.d.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 644/16, publ. CBOSA). Powyższy pogląd zaprezentowano także w doktrynie (T. Brzezicki, W. Morawski – Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, opubl. PPLiFS z 2011 r. Nr 7-8, str. 25-29). Nie można także znaleźć uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że ustawodawca zamierzał celowo, poprzez u.f.p., pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r. Przedstawione wyżej wywody, oparte na wykładni gramatycznej, historycznej i celowościowej, uprawniają do wniosku, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy. Wobec powyższego – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie ma możliwości zastosowania do ww. opłaty regulacji w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia, określonej w art. 70 § 4 O.p. Stwierdzenie przedawnienia należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obligowało organ egzekucyjny do umorzenia tego postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wydane w tym zakresie postanowienie odpowiada prawu, podobnie jak utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydanych postanowień, a których nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie zarzucił Skarżący. W związku z tym za pozbawione uzasadnionych podstaw uznaje Sąd zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Po dokonaniu kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.