I SA/Wa 919/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku B.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 1987 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Urzędu Dzielnicowego W. z [...] marca 1987 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. S., ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Urząd Dzielnicowy W. decyzją z [...] marca 1987 r. umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku J.S. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. S., ozn. nr hip. [...] wskazując, że nieruchomość ta nie zalicza się do kategorii nieruchomości, za które może zostać przyznane odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczenia nieruchomości. Prezydent W. decyzją z [...] maja 1987 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 1987 r., wskazując w uzasadnieniu, że za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie nie przysługuje, w związku z czym bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w tej sprawie. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku B.R., decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. oraz Urzędu Dzielnicowego W. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcia były prawidłowe, bowiem nieruchomość położona przy ul. S. zabudowana była budynkiem wielomieszkaniowym, za który, w myśl przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie nie przysługuje. B.R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2016 r. podnosząc, że nieruchomość została odebrana jej rodzinie bez odszkodowania, co jest sprzeczne z zasadami, które powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. wszelkie grunty na obszarze W. przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy W. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy za czynszem symbolicznym. W razie nieuwzględnienia wniosku lub jego niezgłoszenia za przejęte budynki i grunt dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie, które miała ustalać miejska komisja szacunkowa według zasad i sposobu określonego przez właściwego ministra w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 9 dekretu. Rozporządzenie to nigdy nie zostało wydane, przez co dotychczasowi właściciele nie mieli możliwości zrealizowania swoich roszczeń. Minister wyjaśnił, że pewien zakres spraw dotyczących przejmowania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i związanych z tym kwestii odszkodowawczych regulowała obowiązująca od 5 kwietnia 1958 r. ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17 poz. 70 ze zm.). Ustawa ta, a w szczególności przepisy art. 53 ust 2, przewidywała możliwość przyznania odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu, które przejdą po 5 kwietnia 1958 r. na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Następnie przepisy te zostały inkorporowane do ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm). Przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu prawo do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości zostało wygaszone z dniem 1 sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 90 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Minister zauważył, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała możliwość ustalenia odszkodowania tylko za trzy kategorie nieruchomości [...], tj: za dom jednorodzinny, działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz gospodarstwo rolne. Zgodnie z opisem posesji przy ul. S., sporządzonym [...] sierpnia 1948 r., na posesji znajdował się budynek frontowy, murowany, [...]-kondygnacyjny, mieszkalny wraz z oficynami. Budynek ten - z wyłączeniem oficyn - znajduje się na nieruchomości do chwili obecnej. Ponadto zgodnie z opinią sporządzoną przez uprawnionego geodetę [...] grudnia 2015 r. przedmiotowa nieruchomość w Ogólnym Planie Zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. znajdowała się w strefach: IV - zabudowa zwarta o wysokości [...] kondygnacji i 70% powierzchni zabudowy oraz V - zabudowa zwarta o wysokości [...] kondygnacji, 70% powierzchni zabudowy. W ocenie organu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie mogło być przyznane. W związku z powyższymi ustaleniami Minister uznał, że organy rozpatrujące wniosek o przyznanie odszkodowania zasadnie umorzyły postępowanie, bowiem przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dotyczyły takiej kategorii nieruchomości i nie mogły mieć zastosowania w sprawie, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej dla orzekania o odszkodowaniu, co skutkowało umorzeniem postępowania odszkodowawczego. Organ nadzoru wyjaśnił, że orzekając nie może kierować się uzasadnionym poczuciem krzywdy wnioskodawczyni, lecz jedynie obowiązującymi przepisami. Uzupełniająco Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 maja 2011 r., sygn. akt SK 41/09 uznał, że art. 215 ust 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (który to przepis powtarza art. 90 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.) w zakresie, w jakim pomija właścicieli nieruchomości innych niż domy jednorodzinne i działki pod zabudowę jednorodzinną jest niezgodny z Konstytucją. Jednakże organy administracji, w tym Minister działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a to Parlament, jako organ prawodawczy powinien odnieść się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Minister nie może orzekać na podstawie zaleceń Trybunału Konstytucyjnego, ani też kierować się poczuciem krzywdy wnioskodawcy. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, czyli ustalić, czy kwestionowana decyzja obarczona jest wadą uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Ministra nieruchomość położona przy ul. S. nie zaliczała się do kategorii nieruchomości za które przysługiwało odszkodowanie na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania nie naruszała prawa. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. skargę złożyła B.R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 89 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r., z uwagi na to, że: - organy I i II instancji (w tym organy w decyzjach z 1987 r.) nie zbadały w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły na podstawie żadnego rzetelnego dowodu stanu faktycznego nieruchomości na 21 listopada 1945 r., nie ustaliły czy na nieruchomości znajdowały się budynki / domy, w których znajdowało się więcej niż 20 izb, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Skarbu z 20 kwietnia 1936 r. o wykonaniu dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z 14 listopada 1935 r. o podatku od lokali, - organy I i II instancji (w tym organy w decyzjach z 1987 r.) nie odwołały się do stanu prawnego obowiązującego w przeddzień wejścia w życie dekretu, który ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji pomieszczenia, jako "izby", - organy I i II instancji (w tym organy w decyzjach z 1987 r.) nie zweryfikowały, czy zachodzą inne przesłanki z art. 89 ust 2 ustawy, a mianowicie czy na nieruchomości nie znajdowały się domy, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, czy też domy które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej, ani w całości, ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek głównie z innych przyczyn niż wskazane w piśmie pełnomocnika skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych J.G. pismem z [...] lipca 1985 r. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. S. W piśmie tym wskazała, że odszkodowania dochodzi na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wprawdzie w piśmie z [...] stycznia 1986 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Państwa zwróciła się o pomoc w odzyskaniu mieszkania na tej nieruchomości, jednakże to wniosek o odszkodowanie był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zwykłym. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] marca 1987 r., po rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie, organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z treści decyzji podstawą umorzenia był przepis art. 89 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Organ powołując przepis 89 ust 1 ustawy wskazał na wygaśnięcie z dniem wejścia w życie ustawy prawa do odszkodowania za nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu [...]. Następnie, co wynika z uzasadnienia decyzji, organ badał zaistnienie przesłanek z art. 89 ust 2 ustawy i uznał, że brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Prezydent W. decyzją z [...] maja 1987 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z treści decyzji również wynika, że przedmiotem żądania było odszkodowanie. Należy zauważyć, że wnioskodawczyni żądając odszkodowania wskazała na przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wbrew stanowisku organów orzekających w postępowaniu zwykłym istniała podstawa do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, która wynikała z art. 90 ust. 2 ustawy. Skoro przepis prawa materialnego kreował podstawę do rozpoznania wniosku, to niedopuszczalnym było umorzenie postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 105 kpa. Nie dostrzegły tego organy nadzoru. Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] czerwca 2016 r., jako wzorzec kontroli decyzji z 1987 r. przyjął 89 ust 1 i art. 89 ust 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Badając przesłanki z art. 89 ust 2 ustawy Minister uznał, że ze względu na rodzaj zabudowy brak było podstaw do ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków. Natomiast Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji wprawdzie przywołał przepis art. 90 ustawy (a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i analizując zabudowę na spornej nieruchomości uznał, że odszkodowanie nie mogło być przyznane, jednakże nie dostrzegł, że przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu zwykłym nie był przepis art. 90 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. W postępowaniu zwykłym organy umorzyły postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wskazując na brak przepisów w tej ustawie do orzekania o odszkodowaniu. Skoro istniała podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania wniosku, to umorzenie postępowania, a więc wydanie rozstrzygnięcia formalnego, rażąco naruszało przepis art. 105 kpa, poprzez jego zastosowanie i niezastosowanie przepisu prawa materialnego. Wobec tego zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7, 77 § 1, 80 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.