II SAB/Wa 427/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2017 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje skarżącej E. W. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi E. W. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącej z 13 marca 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że E. W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z 13 marca 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. W tym samym dniu organ, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował E. W., że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy," nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin ([...]września 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że organ emerytalno-rentowy odpowiedział na pismo Ministra w dniu [...] lipca 2017 r. W dniu [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej, ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia oraz poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego, przedłużonego terminu załatwienia sprawy (do [...] lutego 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że odpowiedź Instytutu Pamięci Narodowej na pismo organu z [...] października 2017 r. wpłynęła do Ministra w dniu 11 grudnia 2017 r., natomiast Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] lutego 2018 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister w dniu [...] marca 2018 r. zawiadomił skarżącą o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2018 r. zapoznała się z aktami sprawy, a następnie w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. oświadczyła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i zakwestionowała dokumenty z akt sprawy, z których wynika, że nie uczestniczyła w czynnościach w trakcie których wystąpiło zagrożenie jej życia lub zdrowia. W piśmie z [...] maja 2018 r. podniosła, że oczekuje niezwłocznego wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że dniu [...] maja 2018 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy ([...] lipca 2018 r.). W dniu 8 czerwca 2018 r. E. W. wniosła do Sądu skargę na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jej wniosku z 13 marca 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku, przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi E. W. przedstawiła przebieg postępowania w tej sprawie i stwierdziła, że Minister działa w jej sprawie opieszale i podejmuje czynności pozorne. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego, materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ (4.600) "uniemożliwia" ich terminowe załatwienie. Sąd z urzędu stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych w dniu [...] lipca 2018 r., wydał decyzję (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżąca E. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzuciła temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jej wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącej o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 17 marca 2017 r., w dniu [...] kwietnia 2017 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury lub renty oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ([...] września 2017 r.). W dniu [...] października 2017 r., a więc ponad dwa miesiące po uzyskaniu żądanej informacji (co miało miejsce w dniu [...] lipca 2017 r.), i po upływie trzech tygodni od wyznaczonego (przedłużonego) terminu załatwienia sprawy, Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącej, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do [...] lutego 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że organ, który od 27 lutego 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami (z Instytutu Pamięci Narodowej oraz od Komendanta Głównego Policji), w piśmie z [...] marca 2018 r. zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego, prawie zapoznania się z aktami sprawy, wnoszenia uwag i wyjaśnień (skarżąca skorzystała z tego prawa, w dniu [...] kwietnia 2018 r. zapoznała się z aktami sprawy, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. potrzymała swoje stanowisko w sprawie), nie zakończył postępowania (pomimo upływu wyznaczonego, przedłużonego terminu). Co więcej, w dniu [...] maja 2018 r. wyznaczył kolejny "nowy" termin załatwienia sprawy ([...] lipca 2018 r.). Trzeba dodać, że po wniesieniu przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych w tej sprawie, organ rozpoznał jej wniosek z 13 marca 2017 r. decyzją z [...] lipca 2018 r. Stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w postępowaniach tych (począwszy od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się również nowe przepisy art. 96a–96n k.p.a. dotyczące mediacji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwała go do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (16 miesięcy), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Minister 26 kwietnia 2017 r., a więc przeszło miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącej (17 marca 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy ma ona ustalone prawo do emerytury (renty). Minister po uzyskaniu żądanych informacji w dniu [...] lipca 2017 r. przez ponad dwa miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i dopiero [...] października 2017 r., zwrócił się do Komendanta Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tę czynność można było dokonać zdecydowanie wcześniej. Co więcej, organ który od 27 lutego 2018 r. dysponował żądanymi dokumentami, potrzebował tydzień aby zawiadomić skarżącą o zebraniu całego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.) i następnie, po przedstawieniu przez nią stanowiska w sprawie (w piśmie z [...] kwietnia 2018 r.), w dniu [...] maja 2018 r. ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy ([...] lipca 2018 r.), dochowując tym razem tego wyznaczonego terminu. Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ kilkukrotnie (trzykrotnie) informował E.W. o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy". Trzeba zauważyć, że kolejne (drugie i trzecie) przedłużenia terminu załatwienia sprawy następowały : w październiku 2017 r., a więc po upływie wyznaczonego (po raz pierwszy przedłużonego) terminu zakończenia postępowania oraz w maju 2018 r., a więc ponad dwa miesiące po upływie przedłużonego po raz drugi terminu i zawiadomienia skarżącej o zebraniu materiału dowodowego, a między tymi czynnościami organ nie podejmował żadnych czynności albo czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, Nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Można dodać, że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie wystąpiła, Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302) stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa w rozpoznaniu wniosku E. W. z 13 marca 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, Sąd na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy, orzekł o przyznaniu jej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżąca z mocy prawa (art. 239 pkt 1 lit d ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) była zwolniona od uiszczenia kosztów sądowych w tej sprawie. Należy dodać, że strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która zwój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 932/13, lex nr 1526277). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.