II SA/Wr 653/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "[...],[...],[...]" sp. j z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali garażowo-magazynowej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał w mocy decyzję odmawiającą udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę hali garażowo-magazynowej z częścią warsztatową i biurowo-socjalną, budynkiem portierni i zbiorników. Według starosty zamierzenie jest niezgodne z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym z dnia [...] lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Organ podtrzymał powyższą ocenę. Jak wskazał, przeznaczenie terenu inwestycji określa § 64 p.m., jako podstawowe: tereny urządzeń ciepłownictwa – ciepłownia miejska i uzupełniające: wewnętrzne drogi dojazdowe, parkingi, place manewrowe, garaże, bocznica kolejowa oraz niezbędne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona. Z kolei według § 2 pkt 8 p.m. przeznaczenie podstawowe, to ta część przeznaczenia, która powinna dominować na danym terenie lub obiekcie. Według zaś § 2 pkt 9 p.m. przeznaczenie uzupełniające to ta część przeznaczenia, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Wynika z tego, że obiekty uzupełniające powinny być ściśle powiązane z ciepłownią miejską. Według § 2 pkt 6 p.m. jedynie przeznaczenie przewidziane w planie zostało dopuszczone na danym terenie. Według projektu budowlanego i wyjaśnień skarżącego inwestora, część magazynowa służyć będzie do przechowywania urządzeń i maszyn oczekujących na naprawę w części warsztatowej. Będą one przyjmowane od przedsiębiorców zajmujących się energetyką i z sąsiedniego zakładu elektrociepłowni. Magazynowane będą również części zapasowe i inne elementy służące naprawie. Dla organu było istotne, że od 2014 r. ciepłownia miejska nie istnieje, o czym świadczy decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. wygaszająca pozwolenie zintegrowane na jej prowadzenie, wobec faktu zaprzestania tej działalności. Organ uzyskał od [...] S.A. w [...] informację, że podmiot ten, jako właściciel terenu od 2015 r. występuje do gminy o zmianę planu miejscowego, gdyż nadal prowadzi tam inną działalność gospodarczą. Według organu obiekty objęte projektem budowlanym nie stanowią obiektów towarzyszących ciepłowni miejskiej. Skoro nie są obiektami wchodzącymi w skład ciepłowni miejskiej, to ich usytuowanie jest niezgodne z planem miejscowym. Gdy ciepłownia miejska nie istnieje, nie jest możliwa realizacja funkcji ją uzupełniających. Odnośnie zgłoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 p.b. wskutek nieprecyzyjnego wezwania do wykazania, że planowana inwestycja będzie służyła na cele ciepłowni, organ wskazał, że samo wezwanie było niepotrzebne, skoro niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym była dostatecznie udokumentowana. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 p.b. w związku z art. 9 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i wyraził pogląd, że każda decyzja odmowna powinna zostać poprzedzona prawidłowym stosowaniem art. 35 ust. 3 p.b., ponadto naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 p.b. w związku z art. 64 p.m. przez błędną, bo rozszerzającą wykładnię podstawy prawnej decyzji, kolejno naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 4 p.b. Według uzasadnienia naruszona została zasada wolności budowlanej. Niedozwolona jest rozszerzająca wykładnia planów miejscowych na niekorzyść inwestorów. Wezwanie inwestora do dostosowania projektu budowlanego do ustaleń planu miejscowego nie oznacza stosowania art. 35 ust. 3 p.b. Faktyczne zaprzestanie funkcjonowania ciepłowni miejskiej nie ma znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. Nawet gdyby ciepłowni od początku nie było, to treść planu miejscowego nie wykluczałaby budowy obiektów uzupełniających to przyszłe przeznaczenie. Podobnie nieistotne dla ocen powinno być ustanie działalności ciepłowni. Przedsiębiorstwo cieplne nadal prowadzi działalność gospodarczą na tym terenie, zaś inwestycja umożliwi renowację i serwis urządzeń tego przedsiębiorstwa. Inwestor nie wiedział zresztą o wygaszeniu koncesji. Nie ma podstaw do uznania planu miejscowego za nieaktualny. Podstawa odmowy była pozaustawowa i sprzeczna z planem miejscowym. Wykładnia planu dokonana przez organ wyklucza wszelką zabudowę terenu przez skarżącego i to z uwagi na przesłankę faktycznego prowadzenia koncesjonowanej działalności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wywody stron wymagają uzupełnienia, że według projektu budowlanego (k. 31-32) cały teren stanowił jedną działkę stanowiącą własność przedsiębiorstwa cieplnego i po dokonaniu jej podziału na kilka działek, jedna z nich została sprzedana skarżącemu. Skarżący znał stan prawny i przeznaczenie działki. Wskazał więc w projekcie, że planowane obiekty służą serwisowaniu sprzętu oraz obsłudze istniejącego zakładu elektrociepłowni. Do akt pierwszej instancji dołączono decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. wygaszającą pozwolenie na działalność ciepłowni miejskiej z uwagi na zaprzestanie działalności związanej z produkcją ciepła. W postanowieniu wzywającym inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego, do zgodności z planem miejscowym podano treść § 64 p.m. i wezwano do doprecyzowania celów inwestycji i wykazania, że będzie ona służyła na cele ciepłowni. W uzupełnieniu wniosku i projektu skarżący podał, że inwestycja "będzie przeznaczona na rozwój nowego obszaru działalności firmy związanego z branżą energetyczną" i potwierdził, że urządzenia i maszyny będą dostarczane do naprawy "z sąsiedniego zakładu elektrociepłowni oraz innych podmiotów gospodarczych zajmujących się energetyką". Wyjaśnienie zawiera informację, że działka z obiektem elektrociepłowni stanowi własność innej spółki. Natomiast [...] przekazało organowi informację, że jest właścicielem dwóch innych działek na tym terenie, na których prowadzi działalność gospodarczą. Jest zainteresowany współpracą gospodarczą ze skarżącym i uważa, że inwestycja skarżącego jest zgodna z przemysłowym charakterem terenu. Obecnie trwa procedura zmiany planu miejscowego, czym [...] jest zainteresowany, gdyż "prowadzi restrukturyzację majątku". Jak wynika z powyższego, § 64 p.m. stanowił spotykaną w wielu planach miejscowych informację o przeznaczeniu terenu związanym z aktualnie funkcjonującym na nim konkretnym przedsiębiorstwem, nie zaś ustalenie przeznaczenia planowanego w przyszłości. W nin. sprawie nie ma podstaw do dokonania oceny legalności takiego przepisu planu. Jest oczywiste, że przepis taki traci swoją aktualność z przyczyn faktycznych, gdy ustaje działalność tego konkretnego przedsiębiorstwa w przedmiocie opisanym w planie. Ma rację skarżący, że nie wpływa to na obowiązywanie planu miejscowego w tym zakresie. W praktyce sądowej pojawia się problem potrzeby aktualizacji planu miejscowego (art. 33 u.p.z.p. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) z uwagi na powstałą niezgodność z nową ustawą (przykładowo wyrok II OSK 1500/13). W tej sytuacji nie następuje utrata mocy prawnej danego fragmentu planu miejscowego, lecz powstaje konieczność jego interpretacji w świetle unormowań nowej ustawy. W dawniejszym orzecznictwie przyjmowano niekiedy, że zaniechanie niezbędnej zmiany planu miejscowego umożliwia pozbawienie go cech przeszkody dla niektórych inwestycji. Inna sytuacja następuje, gdy plan stał się nieaktualny z przyczyn czysto faktycznych (nie ma już złóż i kopalni, szpitala, lotniska, składowiska odpadów i czego tam jeszcze nie wymieniono w danym planie). W tej sytuacji możliwe jest uznanie, jak zapewne postąpił organ, że faktyczne ustanie działalności podstawowej wyklucza dopuszczenie na danym terenie zabudowy uzupełniającej, bo nie ma czego uzupełniać. Możliwe jest również stanowisko skarżącego, aby przyjąć fikcję dalszego trwania działalności podstawowej, a wówczas zabudowa uzupełniająca ma sens i jest legalna. W nin. sprawie nie ma potrzeby rozstrzygnięcia tego problemu. Można jedynie zauważyć, że dla samego [...] obecne przeznaczenie terenu wyklucza jakiekolwiek jego zagospodarowanie, oczywiście poza ciepłownią, ale tej nie chce. Wynika z tego pośrednio, że zdaniem uczestnika postępowania logiczne jest stanowisko organu. Jednak nawet przyjmując rozwiązanie proponowane przez skarżącego należy uznać planowaną inwestycję za niezgodną z planem miejscowym. Z wyjaśnień skarżącego inwestora wprost wynika, że proponowane przez niego zagospodarowanie i zabudowa działki nie będą służyły mającej teoretycznie zaistnieć na tym terenie ciepłowni miejskiej. Ma to być nowy obszar samodzielnej działalności gospodarczej skarżącego, polegającej na prowadzeniu napraw i konserwacji maszyn na zlecenie okolicznych przedsiębiorców, z których żaden nie prowadzi ciepłowni miejskiej. Ma rację skarżący, że taka indywidualna i konkretna norma planu z góry wyklucza wszelkie inwestycje niepowiązane z przeznaczeniem podstawowym. Zdarza się jednak, że niektóre plany miejscowe przeznaczają dany teren pod określone budownictwo i jednocześnie ustanawiają jego parametry wykluczające zabudowę istniejących działek. Ich właściciele nie są jednak w stanie wykazać nieważności takiego planu, skoro ustalenia dotyczą terenu, a nie działek. W nin. sprawie skarżący był w pełni świadomy przeznaczenia działki w ramach terenu ciepłowni miejskiej. Z akt sprawy wiedział o ustaniu działalności ciepłowni. Nie ma więc mowy o naruszeniu tych wszystkich zasad ogólnych, o których pisał w skardze. Skarżący podjął próbę uzyskania pozwolenia świadomie wbrew ustaleniom planu miejscowego. Starania te zakończą się powodzeniem dopiero po zmianie planu miejscowego, o ile będzie zbieżna z interesem skarżącego. W nin. sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz uchybień procesowych organu. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.