IV SA/Wa 2004/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018r. Wojewoda [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania M. G. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. P. (dalej skarżące) od decyzji Starosty Powiatu L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku M. G. i J. P. w sprawie ustalenia odszkodowania w części dotyczącej udziału S. G., wynoszącego 1/2 części w nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę K. w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Powiatu L. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za udział 1/2 części wyżej opisanej nieruchomości zobowiązując do jego wypłaty na rzecz następców prawnych Z. G., tj. M. G. za udział 1/4 części nieruchomości w kwocie - [...] zł oraz na rzecz J. P. za udział 1/4 części nieruchomości w kwocie - [...] zł - Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji w dniu [...] lipca 2012 r. odwołanie złożyły M. G. i J. P. wskazując, iż odszkodowanie powinno być ustalone za całą nieruchomość, a Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego zawartej w dniu [...] lipca 1952 r. (Rep. [...]) S. i Z. G. nabyli niezabudowaną parcelę budowlaną oznaczoną na planie Nr [...] o po w. [...]m2, której część została zajęta pod drogę publiczną. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. (Sygn. akt [...]) spadek po S. G. zmarłym dnia [...] grudnia 1991 r. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] stycznia 1989 r. nabyły: córka [...] oraz córka M. G. po 1/2 części spadku każda z nich. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną gminną - ulicę K. w L. stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność Z. G., M. G. i J. P., a wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożyła tylko Z. G. zatem postępowanie wszczęte tym wnioskiem toczyło się tyko do wielkości jej udziału. Pismem z dnia [...] października 2015 r. M. G. oraz J. P. wystąpiły do Starosty Powiatu L. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody[...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej udziału S. G.. Następnie skarżące sprecyzowały, że pismo to należy traktować jako wniosek o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] m. L., zajętą pod drogę gminną ul. K., w części dotyczącej udziału należącego do S. G.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta Powiatu L. orzekł o odmowie uwzględnienia powyższego wniosku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z mocy art. 73 ust. 4 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział wynoszący 1/2 części w przedmiotowej nieruchomości, przysługiwało M. G. i J. P.. Jednakże w ustawowym terminie z wnioskiem wystąpiła jedynie ich matka Z. G., która była właścicielką udziału wynoszącego 1/2 części w przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. G. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. P.. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń, bowiem w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasło. Z takim stanowiskiem nie zgodziły się skarżące wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 28 k.p.a. w zw. z art.77 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe zbadanie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie przeprowadzenie prawidłowej analizy sprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania, co stanowi istotne naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, 2. naruszenie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że skarżące nie mają prawa do uzyskania odszkodowania za przysługujący im udział po 1 części w nieruchomości o nr ew. [...] pow. [...] m położonej w obrębie ewidencyjnym [...], przy ul. K. [...] w L., który nabyły na podstawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym ojcu S. G., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego skarżące wniosły o: - uchylenie w całości decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - ewentualnie o uchylenie w całości decyzji nr [...] Starosty Powiatu L. z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w brzmieniu: 1. "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". Literalna treść przepisu przesądza, że nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło [...] stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił zatem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że bezspornie ani J. P. ani M. G. nie dokonały skutecznego złożenia stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie. Jedyne pismo jakie w tej sprawie zostało złożone to wniosek Z. G. z dnia [...] listopada 2005 r., a jego treść jednoznacznie wskazuje, że wyżej wymieniona złożyła je w imieniu własnym z wyłączeniem jakichkolwiek innych osób. Nietrafne są zdaniem Sądu zarzuty skarżących J. P. i M. G., że odszkodowanie winno zostać ustalone w wysokości odpowiadającej wartości całej przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie jedynie za udział wynoszący ½ tej nieruchomości. Błędne jest bowiem stanowisko skarżących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła wyłączną własność Z. G.. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość stanowiła małżeńską wspólność ustawową S. i Z. G.. S. G. zmarł w dniu [...] grudnia 1991 r., a spadek po nim zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] stycznia 1989 r. nabyły córki: J. P. i M. G. po ½ części spadku każda z nich. Słusznie zaznaczył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę, gdyż zgodnie z art. 925 kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, a spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). W związku z powyższym organy orzekające zasadnie przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność Z. G., J. P. i M. G.. Ponieważ Z. G. zmarła w dniu [...] kwietnia 2010 r., a spadek po niej nabyły po połowie skarżące, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...], prawidłowo organ ustalił odszkodowanie za udział w ¼ części w przedmiotowej nieruchomości dla każdej z nich. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może dokonywać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Stosownie do użytego w przepisie wyrażenia czynności te określa się mianem czynności zachowawczych jako czynności zarządu rzeczą wspólną. Celem tych czynności jest ochrona wspólnego prawa w obronie interesów wszystkich współwłaścicieli. Czynności zachowawcze mogą stanowić czynności faktyczne (obrona konieczna), czynności prawne (ugoda) oraz przede wszystkim czynności procesowe, które służą szeroko pojmowanej ochronie wspólnego prawa (pozew o wydanie, o ustalenie własności, o uzgodnienie treści księgi wieczystej). Istotnym jest także, że stanowisko doktryny i orzecznictwa jest zgodne, iż współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej nie działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli jako ich przedstawiciel, lecz w imieniu własnym, chociaż we wspólnym interesie wszystkich współwłaścicieli. Wykluczone jest domniemanie udzielenia pełnomocnictwa wzajemnie przez ogół współwłaścicieli. Tym samym współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje po części we własnym interesie w części zaś w interesie pozostałych współwłaścicieli, jednakże zawsze w imieniu własnym. (tak: System Prawa Cywilnego pod redakcją Tomasza Dybowskiego 2003r. Prawo rzeczowe tom 3 , str. 456). W sprawie niniejszej nie może budzić wątpliwości, że wspólna dla J. P., M. G. i Z.G. działka nr [...] położona w L. została zajęta pod drogę publiczną. Wyżej wymienione w konsekwencji tego faktu utraciły z dniem [...] stycznia 1999 r. swoje prawo własności. Wobec powyższego wykluczone jest aby mogły podejmować jakiekolwiek czynności w celu jego zachowania. Z chwilą utraty prawa własności nabyły one jedynie prawo do żądania zapłaty odszkodowania w wysokości stosownej do ich udziału w jej współwłasności. Roszczenie pieniężne z natury swojej ma charakter podzielny i brak jest podstaw do jego oceny w oparciu o art. 209 k.c. Z. G. mogła - ewentualnie - działać w imieniu skarżących i na ich rzecz jako pełnomocnik w sprawie. Okoliczności tej nie potwierdzają jednak dokumenty w niej zgromadzone. W tej sytuacji zarzuty skargi złożonej przez J. P. i M. G. należało uznać za całkowicie chybione. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie organ uchybił treści art. 6,7, 8, 9, 10, 11, 28 w związku z art. 77, 80 i 107 i k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśnił jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.