II OSK 1678/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Szpitala w [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 894/18 w sprawie ze skargi [...] Szpitala w [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 894/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] Szpitala w [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca spółka) na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2018 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie zmiany w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku nałożonego w pkt 6 ppkt f (pkt 2) ustalonego w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] marca 2015 r. nr [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, pierwotna decyzja organu I instancji z [...] marca 2015 r., która była dwukrotnie zmieniana w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "Kpa"), wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 ze zm.; dalej: upis). Przepis ten stanowi, iż w przypadku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych organ inspekcji sanitarnej nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Zgodnie natomiast z treścią art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie - co jest bezsporne – określony w pkt 6 ppkt f ww. decyzji obowiązek wyposażenia Sali [...] w wentylację nawiewno-wywiewną lub klimatyzację, nie został przez stronę skarżącą wykonany, choć pierwotna decyzja w zakresie terminu wykonania tego obowiązku była dwukrotnie zmieniana poprzez wydłużenie terminu na wykonanie niezbędnych prac. Z tego też względu w ocenie Sądu nie można uznać, że przesunięcie po raz kolejny terminu wykonania tych prac będzie służyło interesowi społecznemu. Wręcz przeciwnie, wobec celu jakiemu przyświeca modernizacja oddziałów szpitalnych przez dostosowanie ich do obowiązujących przepisów, w interesie społecznym jest jak najszybsze jej wykonanie, tym bardziej, że termin przeprowadzenia gruntownego remontu całego Oddziału – wskazywany przez skarżącego - jest zbyt odległy. Powyższe względy uzasadniają stwierdzenie, iż uwzględnienie żądania strony i dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku, kłóciłoby się z interesem społecznym. Należy bowiem podkreślić, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy interes społeczny wyraża się przede wszystkim w dbałości o stan higieniczno-sanitarny sali oddziału szpitalnego i jego ochronę. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 27 ust. 1 upis poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ nie może przesunąć terminu wykonania decyzji, z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, podczas, gdy przesłanka ta obliguje organ do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust 2 upis, a zatem Sąd I instancji uznał wadliwość podstawy prawnej wskazanej przez organ administracji w zaskarżonej decyzji, jednocześnie pomijając okoliczność, iż zagrożenia takiego nie było ani w chwili wydawania decyzji w 2015 r. ani w późniejszym czasie, w tym także w czasie wydawania decyzji odmawiającej ostatniej prolongaty, tj. decyzji z [...] sierpnia 2018 r. podtrzymanej decyzją z [...] października 2018 r., a zatem zagrożenie, na które powołał się organ administracji nie mogło stanowić na podstawie art. 27 ust. 1 upis przyczyny odmowy przedłużenia wykonania decyzji, co jednoznacznie wskazuje, iż wskazana przez organ podstawa w rzeczywistości nie istnieje i została podana wyłącznie na potrzeby tego postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "Ppsa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa i nieuchylenie wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności z naruszeniem norm proceduralnych zawartych w art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezbadanie istoty sprawy, tj. nieustalenie czy okoliczność przywołana przez organ administracji, zgodnie z którą istnieje bezpośrednie zagrożenia życia i zdrowia ludzi mogła na podstawie art. 27 ust. 1 upis stanowić podstawę do odmowy udzielenia prolongaty wykonania zaskarżonej decyzji oraz niezbadanie czy okoliczności te miały miejsce, b) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i nieuchylenie wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności z naruszeniem norm zawartych w art. 155 Kpa, poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia interesu społecznego, w szczególności dokonanie jej jedynie przez pryzmat wykonania modernizacji oddziału szpitalnego z jednoczesnym pominięciem ważnego interesu strony i ograniczeń faktycznych występujących w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowo rozumiany interes społeczny przemawiał za uwzględnieniem zmiany wykonania terminu zaleceń, bowiem w interesie społeczności lokalnej jest zapewnienie jej możliwość korzystania ze świadczeń medycznych na sali cięć cesarskich, zaś w interesie strony zapewnienie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych realnej możliwości dostosowania swojego obiektu zgodnie z zaleceniami, przy czym wykazano, iż funkcjonowanie oddziału w obecnej formule nie powoduje zagrożenia zdrowia i życia lokalnej społeczności, c) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i nieuchylenie wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności z naruszeniem norm zawartych art. 7 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez błędną interpretację słusznego interesu obywateli i słusznego interesu strony, a następnie oparcie orzeczenia na takim błędnym rozumieniu wskazanych pojęć, które doprowadzi do zaprzestania udzielania świadczeń medycznych w sali cięć cesarskich, pomimo tego, że w interesie społecznym jest funkcjonowanie tego oddziału, a odmowa prolongaty zmusi skarżącą spółkę do jego zamknięcia, na skutek czego bardziej, niż w przypadku udzielenia prolongaty terminu, wykonania remontu sali cięć cesarskich ucierpi interes społeczny, nadto skarżone orzeczenie nie wskazuje zmiany okoliczności faktycznych, które zmieniły się i sprawiły, że w odróżnieniu od decyzji wydanych w niniejszej sprawie z [...] listopada 2016 r. oraz decyzji z [...] lutego 2017 r. dot. przedłużenia terminu wykonania obowiązku remontu sali cięć cesarskich, przedłużenie terminu wykonania decyzji w 2018 r. (tj. w ramach decyzji stanowiącej przedmiot postępowania) stałoby tym razem w sprzeczności ze słusznym interesem społecznym, d) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i nieuchylenie wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności z naruszeniem norm proceduralnych zawartych wart. 106 § 3 i 5 Ppsa w związku z art. 227,art. 232 i art. 278 § 1 Kpc poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego, mimo że było to konieczne dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i trudności związanych z wykonaniem układu wentylacyjnego w sali cięć cesarskich oraz sposobu przeprowadzenia remontu, który umożliwiałby ciągłość wykonywania świadczeń medycznych przez skarżącą spółkę oraz dla wyjaśnienia czy wskazane w dokumentach, tj. opiniach pana Z. okoliczności mają miejsce i wpływają na możliwości remontu szpitala. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy zacząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej zasad zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten na zasadzie uznania administracyjnego, przyznaje organom uprawnienie do oceny czy zasadne jest dokonanie modyfikacji decyzji ostatecznej właśnie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 Kpa (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną (wyrok NSA z 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 642/95). 3.4. W tym kontekście całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 upis. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem ocena legalności pierwotnej ostatecznej decyzji z [...] marca 2015 r. i tego czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie życia czy zdrowia pacjentów i personelu medycznego, a jedynie kontrola tego czy odmowa dokonania kolejnej zmiany terminu do usunięcia uchybień nie przekracza granic uznania administracyjnego. Przepis art. 27 ust. 1 upis nie formułuje jakichkolwiek zasad zmian decyzji w zakresie terminu. Dlatego też zarzucanie błędnej wykładni art. 27 ust. 1 upis przez Sąd I instancji w kontekście oceny legalności decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej jest całkowicie chybione. 3.5. Podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji było zaakceptowanie stanowiska organu, że kolejna zmiana decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków jest sprzeczna z interesem społecznym. Organ wskazał szczegółowo dlaczego uważa kolejne przesuwanie terminu wykonania prac w sali cięć cesarskich za niecelowe. Okoliczność uprzedniej zmiany terminu nie oznacza, że automatycznie strona ma gwarancje, iż kolejny taki wniosek też zostanie uwzględniony przez organ i doprowadzi do kolejnego przesunięcia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potrzeba zapewnienia podstawowych standardów oraz bezpieczeństwa hospitalizowanych pacjentów jak również zatrudnionego personelu są wystarczającą przesłanką do odmowy zmiany decyzji i argumentację taką należy uznać za nienaruszającą granic uznania administracyjnego. 3.6. W związku z powyższym należy uznać, że wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione. Nie zostały naruszone art. 151 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, art. 7 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa, art. 106 § 3 i 5 Ppsa w zw. z art. 227, art. 232 i art. 278 § 1 Kpc. W szczególności uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy w sposób wyczerpujący przedstawiły stan faktyczny sprawy i przekonująco wyjaśniły dlaczego brak jest podstaw do uwzględnienia zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, a tym samym dlaczego odmowa zmiany decyzji mieści się w granicach uznania administracyjnego. Wskazywane zaś przez skarżącą spółkę dowody i okoliczności w żaden sposób nie mogły podważyć prawidłowości decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem nieusprawiedliwione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.