I GSK 489/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Soboch-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 865/18 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 lipca 2018 r. nr 354/2018 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 865/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę D. G. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 lipca 2018 r. nr 354/2018 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016. D. G. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w zaskarżonej uprzednio części decyzji nr 0088-2018-005563 w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w pomniejszonej wysokości za rok 2016 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piotrkowie Trybunalskim w dniu 09 lutego 2018 r.; ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie norm postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Łodzi zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego: a) art. 27 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę wydania rozstrzygnięcia, stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, przez co zarówno sąd jak i organ na częściowym tylko odtworzeniu stanu faktycznego sprawy, wyciągnął błędne wnioski i na podstawie jedynie pierwszej kontroli uznał, jaka powierzchnia powinna być zakwalifikowana do płatności i nie wziął pod uwagę okoliczności, iż druga kontrola była następstwem błędnie przeprowadzonej pierwotnie kontroli. Skarżący wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, a mianowicie uznanie, przez Sąd, organ I jak i II instancji, że nie można wziąć pod uwagę wyników kontroli z dnia 25-27 lipca 2017 r. w sytuacji, gdy Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR sam zlecił weryfikację decyzji w oparciu o przeprowadzenie tej kontroli i weryfikację wyników, a dodatkowo nie biorąc pod uwagę wyników kontroli doprowadzono do sytuacji, w której z jednej strony organ zleca ponowne przeprowadzenie i weryfikację kontroli, a z drugiej strony sam podważa możliwość przeprowadzenia tego typu kontroli, co prowadzi do sytuacji, w której postępowania organów ARiMR są ze sobą niespójne. b) art. 6 kpa, w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez uznanie przez sąd za prawidłowe wydanie orzeczenia bez uznania wyników kontroli Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR, co doprowadziło do sytuacji, w której sąd i organy wzajemnie sobie przeczą, co z kolei wpływa niekorzystnie na zaufanie do organów administracyjni publicznej i wydawanej przez nich decyzji, bowiem brak u skarżącego pewności, co do intencji i prawidłowości zastosowanych rozwiązań, w sytuacji, gdy z jednej strony zleca się przeprowadzenie ponownej kontroli z uwagi na uchybienia poprzedniej, a z drugiej wskazuje się, że było już za późno na przeprowadzenie nowej kontroli i należy wziąć pod uwagę pierwotną kontrolę, nawet, jeśli jest błędna. II. naruszenie prawa materialnego: 1) § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego PROW na łata 2014 - 2020 - dalej, jako rozporządzenie ONW, poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków przyznania pomocy, poprzez oddalenie przez Sąd skargi i utrzymanie przez organ II instancji błędnie zastosowanych zmniejszeń we wnioskowanych przez skarżącego płatnościach, które organ ustalił na podstawie zaprzeczenia prawidłowości i zasadności przeprowadzenia drugiej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego. Zarówno Sąd jak i organ I i II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wynikach pierwszej kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego, bowiem wyniki te są mniej korzystne dla strony. Sąd uznał za zasadne niewzięcie pod uwagę przez organy wyników ponownej kontroli po decyzji Dyrektora Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR. Skoro zaś Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR uznał, iż zasadne jest przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego, nawet w 2017 r., to wyniki tejże kontroli powinny być uwzględnione w wydanych decyzjach. 2) art. 19a ust. 1 akapitu drugiego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, - dalej jako rozporządzenie nr 640/2014, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary administracyjnej w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, która została uznana przez Dyrektor Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR za wadliwą i która została poprawiona, co sprawia, iż nałożona na skarżącego kara jest nieprawidłowo zastosowana. 3) pkt. 77 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że nie ma możliwości zastosowania wyników ponownej kontroli, przeprowadzonej w innym roku niż dotyczy tego płatność, w sytuacji, gdy przepis ten mówi o tym, że kontrole powinny być przeprowadzone w roku, którego dotyczy płatność, a więc nie ma tutaj mowy o tym, że kontrole te muszą być przeprowadzone w roku płatności, a ponadto kontrola w 2017 roku była kontrolą ponowną uzupełniającą kontrolę przeprowadzoną w roku dotyczącym płatności. Taka wykładnia przepisu prowadzi do sytuacji, w której, w momencie przeprowadzenia kontroli na koniec roku kalendarzowego, ponowne kontrole/ uzupełniające kontrole byłyby niedopuszczalne i nie byłoby możliwości zweryfikowania poprawności kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 27 listopada 2018 r., III SA/Łd 865/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący 3 czerwca 2016 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o przyznanie płatności ONW na 2016 rok. Od 21 października do 22 grudnia 2016 r. w gospodarstwie odbyła się kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności. Od 25 do 27 lipca 2017 r. w gospodarstwie odbyła się ponowna kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 9 lutego 2018 r. przyznał skarżącemu płatności ONW (strefa nizinna I) na 2016 rok w łącznej wysokości 5.459,92 złotych wynikającej z pomniejszenia płatności o 4.782,54 złotych ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Ustalono, że wniosek o przyznanie płatności ONW dotyczył działek rolnych o łącznej powierzchni 100,13 ha, stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej o 23,77 ha. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera, zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1. lit. a), lit. b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.; art. 27 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 80 kpa; art. 6 kpa w związku z art. 7 kpa w związku z art. 8 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stosując środek przewidziany w ustawie (art. 151 p.p.s.a.) nie uwzględnił skargi na decyzję ostateczną, ponieważ nie stwierdził przesłanki "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Według art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie, z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to, zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej powołując konkretne przepisy postępowania, które w sprawie miały zastosowanie i zostały naruszone. W tym przypadku odpowiednie jednostki redakcyjne art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W sprawie nie miał zastosowania art. 6 kpa (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), ponieważ wskazana zasada praworządności została wyrażona w art. 27 ust.1 pkt 1) wskazanej ustawy: W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Nie miał również zastosowania art. 7 kpa (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), ponieważ według art. 27 ust.1 pkt 2) ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kasator nie wskazał w zarzucie żadnej z tych jednostek redakcyjnych art. 8 kpa, jak również nie uzasadnił, na czym polegało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w postępowaniu, w którym mają zastosowanie szczególne zasady procedowania. Według art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Łodzi stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Wszelka argumentacja podniesiona przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro kasator w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., nie podważył skutecznie ustalenia, że wniosek o przyznanie płatności ONW dotyczył działek rolnych o łącznej powierzchni 100,13 ha i stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej o 23,77 ha, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.